英國危險化學品應急管理

文·圖/侯曉梅

2016年10月9日-29日，國家安全生產應急救援指揮中心牽頭組織22人培訓團赴英國，就危險化學品應急預案及事故應急處置能力建設進行培訓學習。

2016年10月9日-29日，由國家安全生產應急救援指揮中心牽頭組織22人培訓團赴英國，就危險化學品應急預案及事故應急處置能力建設進行培訓學習。通過培訓，了解到了英國應急管理特別是危險化學品應急管理的基本情況及特點。

英國安全委員會

皮埃爾大學培訓現場

英國應急管理基本情況

英國自然條件優越，少有巨災，但近年來洪災不斷、恐怖威脅形勢嚴峻，尤其是生產安全事故依然較多，屬于應急管理任務相對繁重的國家。2004年，英國在總結以往反應式應急管理經驗教訓的基礎上，頒布實施《民事緊急事務法》，將“提高系統抗災能力”擺在突出位置，以事前準備、主動應急為核心理念，以風險評估為基礎，以應急預案為統領，以全民應急為目標，形成了一套極具特色的應急管理體系。

樹立了“準備為先”的應急管理工作理念

英國政府將應急管理分為預測、評估、準備、預防、處置和恢復等六個環節，并將事前規劃、預防和準備等工作作為應急管理的重中之重，強化風險評估、預測預警、應急機制準備、應急力量準備、專業技能準備、應急設施裝備準備和業務連續性準備等方面的規劃和落實，以實現在危機發生時，遭受盡可能小的損失、盡量減少危機對社會正常秩序的沖擊和影響為目標。

建立了統一領導、集中決策的應急管理體制

國家層面，首相是應急管理的最高行政長官。設立內閣辦公廳緊急應變小組，是應急管理協調和決策的最高機構，負責制訂應急管理的戰略性目標，快速形成應急決策。國民緊急事務委員會由各部大臣和其他官員組成，向內閣緊急應變小組提供咨詢意見，并負責監督中央政府部門的應對工作。在內閣辦公廳設立國民緊急事務秘書處作為國家應急管理辦事機構，負責應急管理日常工作和緊急情況下協調跨部門、跨機構的應急管理工作和緊急救援行動。

地方層面，郡一級地方政府是當地突發公共事件的主責部門，下設應急中心，具體負責風險評估、制定預案、培訓演練等工作，警察、消防、醫護等部門負責參與事故處置，地方政府其他部門及非政府組織予以協助和支持。同時，地方層面還設置應急管理論壇，下設多個委員會，委員會下設若干工作小組，定期召開會議研究區域性的應急管理工作。

確立了屬地為主、分級響應的應急機制

英國的應急管理體系強調地方為主，政府注意明確界定職能，各層級不越位、不缺位。主要采取分級響應的應急處置模式，突發事件處置、突發事件發生后的恢復與重建工作均實行屬地管理，僅在情況特殊時上升至國家層面。國家層面應對分為三級，與我國基本一致。地方層面，一般由警察部門牽頭，消防救援、醫療救護等一類應急部門、緊密協作單位和事發地政府在第一時間參與，供水、電力、油氣、交通等部門、應急志愿者等廣泛的社會力量及軍隊也積極參與。

在地方，每個應急處置部門都建立了“金銀銅”三級應急指揮機制。“金”層級官員是戰略層，主要解決“做什么”的問題，重點考慮事件發生的原因，可能對政治、經濟、社會等方面產生的影響，需要采取的措施和手段，以及這些措施和手段是否符合法律規定，是否會造成新的人員傷亡，是否會對環境和飲用水等產生影響，與媒體的關系等；“銀”層級官員是戰術層，主要解決“如何做”的問題，根據金層級下達的目標和計劃，對任務進行分配，迅速向“銅”層級下達執行命令，并根據不同階段的處置任務和特點，任命相關部門人員分階段牽頭負責；“銅”層級官員是操作層，具體負責事件發生現場有關處置措施的執行，直接管理應急資源的使用。根據事件性質大小，可以建立不同的“金銀銅”處置機制，并通過逐級下達命令的方式共同構成一個高效的應急處置工作系統。

形成了比較完備的應急管理法律體系

應急管理法律是政府應急管理的基石。《民事緊急事務法》作為英國應急管理的最高層級法律，類似于我國的《突發事件應對法》。根據該法案，英國又修改和重新制定了一批有關應急管理的法律規范，對各級政府和社會如何應對突發事件進行了具體而詳盡的闡述。目前，英國應急管理相關的法律達30多部，形成以《民事緊急事務法》為母法，以《應急準備》《應急處置和恢復》為指導，地方法規和部門規章相結合的較為完備的法律體系。

建立了基于風險、動態管理的預案體系

英國在其“集中應急”的理念下，預案體系相對比較簡單，主要包括政府預案和企業預案兩部分，預案種類都比較少。英國預案編制的目的均是旨在找到風險并評估、事故預防措施、建立全員應急機制并持續改進，更側重于事故預防和應急準備。政府層面，預案分為兩種類型，主要是按照可能發生事故的突發性劃分為可預測突發事件應急預案和不可預測突發事件應急預案兩大類。其中，可預測突發事件應急預案由政府及相關部門共同制定；不可預測突發事件應急預案只有1個，主要描述遇到不可預測的突發事件時的指揮、應急職責等通用措施。企業層面，僅編制1個預案，并每3年至少檢驗修訂1次。與英國相比，我國的應急預案體系一統各分、條塊結合，邊界清楚、職責清晰，但也存在種類繁多、內容交叉重復的問題。

營造了全民應急的良好氛圍

《民事緊急事務法》堅持全民應急的理念，進一步明確了中央政府、地方政府、企業和團體以及公民個人在應急管理中的權利和義務，把整個社會系統都納入了應急管理范圍。以風險評估為例，英國地區和地方風險恢復論壇下設的工作小組，按照相關規劃要求制作風險注冊表，及時向社會公布，并鼓勵社會公眾積極參與評估。在應急管理宣傳上，通過印刷品、互聯網、電視、廣播等各種途徑向社會傳播各類應急管理法律法規、標準指南等，并強化與社會公眾和媒體的及時溝通。英國政府網站專門設置“應急準備”一欄，提供典型風險、應急準備、企業應急、公眾自救互救等知識供企業和社會公眾學習、使用。

培訓團成員現場交流

危化品應急預案與應急處置特點

由于危險化學品事故較少且事故類型較為集中，英國沒有專門建立危險化學品應急管理體系，其應急管理工作統一納入英國應急管理整體格局，并依照英國應急管理的法律法規、響應機制等開展應急準備和應急處置工作，僅《重大事故預防條例》（COMAH）《管控危害健康物品條例》《現場急救規則條例》等部分法律法規對危險化學品企業做出具體規定。特別是COMAH針對生產、存放或使用危險物品超過一定量的場所的風險評估和管理、應急準備、內外部應急預案的編制和測試，以及政府監管職責等內容，進一步細化明確。

把應急預案擺在了危險化學品企業應急管理的核心位置

一是把事故預防和應急準備作為應急預案管理的最終目的。多數英國危險化學品企業把應急預案編制等同于應急準備建設規劃，把應急預案培訓演練等同于應急準備工作的改進和提升，以通過應急預案工作，避免損失和保持有序運營。二是把應急預案編制工作作為應急管理工作的前提。企業必須在投產之前根據風險評估和事故影響結果分析，編制應急預案，并在基礎上完善各類應急準備；地方政府根據所屬企業上報的預案，確定其風險影響范圍，并基于此制定應急預案，同時明確周邊土地的使用性質，統籌做好區域應急規劃工作。三是應急預案涵蓋了應急管理全部內容。

應急預案工作細致深入

一是秉承事故必然發生的理念開展應急預案編制工作。編制預案前，充分考慮事故后果對應急準備和應急處置工作的影響，確保萬無一失。二是應急預案的具體內容考慮相對周全。就安全生產領域而言，我國企業應急預案側重于事故應急，重點是明確事故處置的責權、流程和資源分配問題，而英國的應急預案覆蓋了應急管理的全過程。與英國相比，我國企業應急預案內容簡單、便于熟知和掌握，但也存在不夠深入細致的問題，英國企業的應急預案往往要考慮周邊單位、作業時間、重點人群、疏散集合和現場指揮部位置設置等針對性很強的內容。三是應急預案持續改進比較扎實。危險化學品企業應急預案的持續改進主要基于實戰演練，英國既有針對具體應急措施的單項演練和針對指揮層級的功能演練，也有覆蓋應急處置所有環節的政企聯合綜合演練。同時，要求發生事故后必須重新制定應急預案。四是應急預案銜接比較緊密。一方面，英國危險化學品應急預案體系采取“自下而上”的編制方法，企業上報預案給地方政府，地方政府對企業應急預案進行審查，并基于此編制相應的應急預案。另一方面，地方政府會根據企業上報的風險評估結果，制定其影響范圍圖并要求企業將其作為內部預案的附件。同時，企業還根據政府給定的風險影響范圍，在應急預案中充分考慮事故時與地方政府、救援指揮部、周邊企業的溝通協調和通信保障等內容，確保上下、左右的銜接。

注重應急處置能力建設

一是高度重視現場指揮部運行保障工作。在應急預案中，通常會明確現場指揮部的設置地點、通信保障、安全設備保障、生活保障，以及應急物資擺放位置、疏散位置等地圖標注和相關通訊錄等內容，并抓好落實，確保現場指揮部的高效有序運行。二是全面實施現場控制人制度。指定熟悉現場情況的人員作為事故所在區域的現場控制人，并賦予其先期處置、綜合協調、疏散指揮、信息提供等職責，確保事故發生時的第一時間應急響應。三是建立現場急救員制度。COMAH規定，企業必須根據風險特點配備相應的取得從業資格的現場急救員，并具備現場評估、自我保護、引導專業醫療等能力。在危險化學品等高風險行業，應當按照員工數量的1/50配備且不少于1人。同時還規定，若企業因現場急救員不夠或能力不足導致人員死亡，法院可以起訴其誤殺罪。

啟示和借鑒建議

學習應急管理先進理念，開展安全生產應急管理頂層設計

一是借鑒“提高系統抗災能力”理念，將應急準備工作關口前移，推動企業尤其是危險化學品企業加強應急管理工作“三同時”建設，并做好應急管理工作評估，確保企業應急預案、應急資源、應急能力與生產能力、風險結果相互匹配。二是借鑒“業務連續性”理念，強化應急準備。探索業務連續性能力建設在地方政府和中央企業的應用，切實提高安全生產應急管理工作的主動性、前瞻性。三是借鑒“集中應急”理念，強化部門之間的協調配合。進一步拓展安全生產應急救援聯席會議的內容，推動部門之間應急工作交流、應急信息溝通、聯合應急演練等工作常態化。

強化風險評估在安全生產應急管理中的核心作用

一是開展首次全國安全生產風險評估工作，并以此為基礎，全面做好國家安全生產應急預案體系、應急隊伍體系、應急物資儲備體系和應急專家隊伍規劃和建設。二是以風險評估為前提完善應急準備。指導地方政府結合安全生產風險評估工作，立足防巨災，針對城市基礎設施運行、化工園區、化學品存儲區等高風險區域制定應急規劃，落實人員、職責和資金，加強機構建設、健全資源儲備體系，完善各類應急準備。三是以風險評估為基礎，全面開展應急預案優化工作。督促指導地方政府及其相關部門、危險化學品等高危行業企業立足轄區、單位安全生產風險實際，從“最壞結果、最全細節”出發，全面開展預案評估工作，規范應急響應行動、確保預案之間銜接，提高應急預案質量。四是以風險等級為導向創新應急管理工作方法。借鑒英國《重大事故預防條例》的相關規定，分行業按照風險等級劃定高危企業標準，并明確相應的應急管理工作重點、應急準備基本規范等內容，做到有所側重、全面推進。

不斷夯實應急管理基礎

受經濟發展程度、工人普遍素質等客觀因素影響，我國的應急管理工作主要還是以執法檢查和督促指導為主，輔以宣傳教育；而英國作為老牌資本主義國家，在安全生產和應急管理工作方面有著歷史的積淀，目前應急管理工作以應急文化建設為主，輔以執法檢查。

為夯實我國應急管理基礎，一是要大力加強應急文化建設在安全社區建設中的突出作用，建立全民應急的氛圍。二是創新應急宣教方式，針對不同人群制作不同的應急宣教內容，并利用新型媒體等平臺，更好地普及應急知識。三是加快情景構建、風險評估、應急能力評估、應急物資配備、應急救援隊伍建設等方面的標準建設，確保應急管理工作有規可依、有章可循。四是大力培育和規范應急服務中介機構或民間組織，加強與現有應急管理協會、學會和科研單位的交流合作，真正發揮社會力量在應急管理工作中的技術支撐作用。

進一步規范危險化學品應急處置工作

一是借鑒英國“金銀銅”三級響應機制。設置總指揮部和現場指揮部，探索分級指揮模式。二是推行現場控制人制度。探索建立班組長作為現場控制人的長效機制，進一步賦予班組長在初期響應時的權利和義務，提高企業的快速反應能力。三是提升現場急救能力。在危險化學品專職應急救援隊伍建設中，補充配備專職現場急救人員；探索建立現場急救員機制，并聯合衛計委、中國紅十字會等單位大力開展一線職工現場急救技能培訓，提升其自救互救能力。

進一步加強國際合作交流

一是進一步優化應急管理出國培訓課程設置，以更直觀、深入地了解掌握國外的典型做法。二是進一步加強與國外協會組織、科研單位的合作，建立定期交流機制，進一步加強溝通合作。