也談“安全監管”改革

文陳進軍

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）已下發幾個月了，筆者以企業安技人員的視角，就當前安全生產領域中的存在問題，談幾點改革建議。

多頭監管 還有漏洞

僅以下列部分特種作業的監管為例(見下表)，安全生產領域存在多頭監管、重復取證，還存在漏洞。

排除具體作業內容差異，上述特種作業與特種設備作業監管，主要存在兩方面問題：一是重復。對于電工作業、高處作業兩個部門都有資質要求，在監管檢查中還存在互不認可情況，如安監局在檢查中發現作業人員僅有壓力容器焊接資質證書，而無安監局要求的焊接“特種作業”資質證書，會給予處罰，而質監局僅對特種設備才要求作業人員具備相關特種設備作業資質證書。二是有些地方還有監管漏洞。如某種汽車吊不屬于特種設備，井架（吊起鉆桿）也不屬于特種設備，而涉及這些設備的相關起重作業同樣危險，但卻沒有資質制約。

建議通過改革安全監管監察體制，加強安全生產委員會組織領導，充分發揮其統籌協調作用，由行業出標準，如電工作業就由電力行業部門出規定；高處作業就由建筑行業給標準；涉及特種設備的就由質監局統籌。通過改革，應簡化監管手續，方便企業，并加強安全監管監察的專業性，既要避免同一工作內容重復取證；又要防止安全監管出現漏洞。

部分特種作業、特種設備作業多頭監管重復取證表

強化主體責任 防止形式主義

《意見》強調指出，“嚴格落實企業主體責任”。既然是企業主體責任，那么安全監管部門就要充分調動其主觀能動性，給出其在安全生產管理上足夠空間，保證企業的自主性。除了必要的年度計劃安全檢查，其他時候應通過相關手段掌控企業安全生產形勢。建議少發文、少些形式主義檢查，減輕企業負擔，強化監管力度。應避免“頭痛醫頭腳痛醫腳”式的發生事故后的安全大檢查；避免“停工式”的安全大檢查，如有些地區要求在當地的地方政府開會期間，危險作業和施工停工，來確保無事故，這可能會造成隨后的事故“井噴”。還有一些地方安全監管部門先要求企業作出“安全承諾”，然后在完成安全大檢查之后，宣布完成了“隱患大排查”。其實隱患排查范圍很廣，如安全現狀評價、重大危險源評價、工藝操作安全性分析、設備基于風險的檢查等，企業中所有相關安全生產方面的檢查綜合起來，才能是完成隱患排查。在短短的安全大檢查后聲稱完成了全面隱患排查，只能說是形式主義，騙人騙己。血的事實證明，有的地方領導帶檢查團剛剛完成安全大檢查，重大事故就接踵而至，這種檢查不起作用。

建議安全監管部門改革監管方式，應重點監管企業是否建立全過程安全生產和職業健康管理制度，做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”，是否嚴格履行安全生產法定責任，建立健全自我約束、持續改進的內生機制，達到構建安全生產長效機制，實現安全生產長治久安的目的。

用法治思維和法治手段解決問題

2016年1月，習近平總書記在中共中央政治局常委會會議發表重要講話，對加強安全生產工作提出五點要求，其中第三點是：必須強化依法治理，用法治思維和法治手段解決安全生產問題，加快安全生產相關法律法規制定修訂，加強安全生產監管執法，強化基層監管力量，著力提高安全生產法治化水平。

我認為，當前安全生產監管監察中遇到的改革難題，應當以法治為切入點，用法治思維和法治手段來解決。

例如，據《湖南安化渣滓溪礦業有限公司“4·25”較大塔吊坍塌事故調查報告》報道，2015年4月25日14時20分，湖南恒欣建設工程有限公司承建的湖南安化渣滓溪礦業有限公司新建500T/D選礦廠工程，在進行塔吊拆卸作業過程中，發生塔吊坍塌事故，致3人死亡，1人受傷，事故直接經濟損失244萬元。此次事故是一起較大生產安全責任事故。根據《生產安全事故報告和調查處理條例》等有關規定，經益陽市人民政府批準，成立了湖南安化渣滓溪礦業有限公司“4·25”較大塔吊坍塌事故調查組，由市政府常務副秘書長楊光輝任組長，安化縣人民政府、市監察局、市安監局、市公安局、市總工會、市住建局、市規劃局、市質監局、安化縣安監局等成員單位有關人員參加，同時邀請市檢察院派員參與事故調查。

可按照我國《特種設備安全法》規定，特種設備發生較大事故，由省、自治區、直轄市人民政府負責特種設備安全監督管理的部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。

以上可看出，依據“條例”和“法”，調查部門及其行政級別有所不同。執行時“法”應高于“條例”。這一案例的塔吊就是特種設備，塔吊的拆卸就是特種設備作業。如按照法治要求，應該執行《特種設備安全法》中有關事故處理的條款。這一案例說明，各地區、各部門都亟待提高安全生產法治化水平。

又如，在大力推進安全生產標準化建設中，標準亟待整合。當前我們有GB/T19001-2008《質量管理體系要求》、GB/T 28001《職業健康安全管理體系》、GB/T 24001《環境管理體系 要求及使用指南》，涵蓋了HSE（質量、安全健康、環保）三個方面。

現在有些大型國有企業與外企，進行了上述三個體系整合的實踐。為避免不必要的資源浪費，應以法治思維通過頂層設計，以安全生產標準化為基礎，打破部門壁壘，整合質量和環保要求，從質量安全標準的角度統一給出標準，避免要求企業多重、反復認證，體系認證“兩層皮”等弊端。國家統一給出的標準，應整合標準框架，預留出兼容接口，涉及行業具體要求，可增設或者更換獨立章節填充，或由單行相關標準規范補充。國內企業僅認證這一國家統一給出的標準，即可得到三個標準的認證，這樣可以提高效率，節約人力與資金。