沒有交通事故認定書是否能繼續申請工傷認定

輯/包冬冬 圖/徐建軍

這起案件刊載于《中華人民共和國最高人民法院公報》2017年2期，是指導案例69號。它圍繞職工遇到交通事故，交通部門確實不能明確由誰負主要責任之時，《道路交通事故證明》是可以作為《工傷保險條例》中規定的工傷認定需要的“司法機關或者有關行政主管部門的結論”。

基本案情

王雷兵是四川嘉寶資產管理集團有限公司峨眉山分公司（以下簡稱“嘉寶資產峨眉分公司”）職工。2013年3月18日，王雷兵因交通事故死亡。由于王雷兵駕駛摩托車倒地翻覆的原因無法查實，四川省峨眉山市公安局交警大隊于同年4月1日依據《道路交通事故處理程序規定》第五十條的規定，作出樂公交認定[2013]第00035號《道路交通事故證明》。該《道路交通事故證明》載明：2013年3月18日，王雷兵駕駛無牌“卡迪王”二輪摩托車，由峨眉山市大轉盤至小轉盤方向行駛。1時20分許，當該車行至省道S306線29.3 km處駛入道路右側，與隔離帶邊緣相擦剮，翻覆于隔離帶內，造成車輛受損、王雷兵當場死亡的交通事故。

2013年4月10日，嘉寶資產峨眉分公司就其職工王雷兵因交通事故死亡，向被告樂山市人力資源和社會保障局（以下簡稱“樂山人社局”）申請工傷認定，并同時提交了峨眉山市公安局交警大隊所作的《道路交通事故證明》等證據。樂山人社局以公安機關交通管理部門尚未對本案事故作出交通事故認定書為由，于當日作出樂人社工時〔2013〕05號（峨眉山市）《工傷認定時限中止通知書》（以下簡稱《中止通知》），并向王雷兵的父親——王明德和嘉寶資產峨眉分公司送達。

2013年6月24日，王明德通過國內特快專遞郵件方式，向樂山人社局提交了《恢復工傷認定申請書》，要求人社局恢復對王雷兵的工傷認定。因人社局沒有恢復對王雷兵的工傷認定程序，王明德在2013年7月 30日向法院提起行政訴訟，請求撤銷樂山人社局作出的《中止通知》。

裁判結果

四川省樂山市市中區人民法院于2013年9月25日作出（2013）樂中行初字第36號判決，撤銷被告樂山市人社局于2013年4月10日作出的樂人社工時〔2013〕05號《中止通知》。

一審宣判后，樂山市人社局提起了上訴。樂山市中級人民法院二審審理過程中，樂山市人社局遞交撤回上訴申請書。樂山市中級人民法院經審查認為，上訴人自愿申請撤回上訴，屬其真實意思表示，符合法律規定，遂裁定準許樂山市人社局撤回上訴。一審判決已發生法律效力。

裁判理由

法院生效裁判認為，本案爭議的焦點有2個：一是《中止通知》是否屬于可訴行政行為（也稱行政行為的“可審查性”，是指行政主體做出的行政行為，在一定條件下可訴諸法院行政訴訟或司法審查程序的一種本質屬性）；二是《中止通知》是否應當予以撤銷。

關于《中止通知》是否屬于可訴行政行為問題

法院認為，被告樂山市人社局作出《中止通知》，屬于工傷認定程序中的程序性行政行為，如果該行為不涉及終局性問題，對相對人的權利義務沒有實質影響的，屬于不成熟的行政行為，不具有可訴性，相對人提起行政訴訟的，不屬于人民法院受案范圍。但如果該程序性行政行為具有終局性，對相對人權利義務產生實質影響，并且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟的，則屬于可訴行政行為，相對人提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

雖然根據《中華人民共和國道路交通安全法》第七十三條的規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人”。

但是，在現實道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因確實無法查清，公安機關交通管理部門不能作出交通事故認定書的情況。對此，《道路交通事故處理程序規定》第五十條規定：“道路交通事故成因無法查清的，公安機關交通管理部門應當出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發生的時間、地點、當事人情況及調查得到的事實，分別送達當事人。”

就本案而言，峨眉山市公安局交警大隊就王雷兵因交通事故死亡，依據所調查的事故情況，依法作出《道路交通事故證明》，而沒有作出《交通事故認定書》。因此，本案中《道路交通事故證明》已經是公安機關交通管理部門依據《道路交通事故處理程序規定》就事故作出的結論，也就是《工傷保險條例》第二十條第三款中規定的工傷認定決定需要的“司法機關或者有關行政主管部門的結論”。除非出現新事實或者法定理由，否則公安機關交通管理部門不會就本案涉及的交通事故作出其他結論。

而本案被告——樂山人社局在第三人——嘉寶資產峨眉分公司申請認定工傷時，已經提交了相關《道路交通事故證明》的情況下，仍然作出《中止通知》，并且一直到王明德起訴之日，人社局仍以工傷認定處于中止中為由，拒絕恢復對王雷兵死亡是否屬于工傷的認定程序。

由此可見，雖然人社局作出《中止通知》是工傷認定中的一種程序性行為，但該行為將導致王雷兵的合法權益長期乃至永久得不到依法救濟，直接影響了他的合法權益，對其權利義務產生實質影響，并且王明德也無法通過對相關實體性行政行為提起訴訟以獲得救濟。因此，樂山人社局作出《中止通知》，屬于可訴行政行為，人民法院應當依法受理。

關于《中止通知》應否予以撤銷問題

法院認為，《工傷保險條例》第二十條第三款規定，“作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止”。如前所述，嘉寶資產峨眉分公司在向被告就王雷兵死亡申請工傷認定時已經提交了《道路交通事故證明》。也就是說，嘉寶資產峨眉分公司申請工傷認定時，并不存在《工傷保險條例》第二十條第三款所規定的依法可以作出中止決定的情形。因此，被告依據《工傷保險條例》第二十條規定，作出《中止通知》屬于適用法律、法規錯誤，應當予以撤銷。

另外，需要指出的是，在人民法院撤銷樂山人社局作出的《中止通知》判決生效后，人社局對涉案職工認定工傷的程序即應予以恢復。