農地產權制度與征地補償制度關聯互動改革

劉 靈 輝

(電子科技大學 政治與公共管理學院，成都 611731)

農地產權制度與征地補償制度關聯互動改革

劉 靈 輝

(電子科技大學 政治與公共管理學院，成都 611731)

清晰界定農地產權體系構成以及單項權利的主體歸屬，科學測算單項權利的功能價值，剝離單項權利之間的價值交叉，據此確定征地補償標準與收益分配，實現農地產權制度與征地補償制度關聯互動改革，具有理論與現實的合理性。同時，農民行使不同類型的土地處分權會誘發農地權利的差異化變動，造成農地權利在多個利益主體之間產生事實上的分割共享或者權利歸屬主體發生徹底轉移。另外，農民享有的土地承包經營權屬于用益物權，是一項重要的財產權利，理應作為遺產被繼承。土地承包經營權繼承亦會導致農地權利主體歸屬的轉移。因此，在土地征收時，其他單位、個人通過市場交易或者繼承獲得的農地權利會隨之喪失，他們應享有征地補償收益分配請求權。故而，充分考慮土地處分、土地繼承對征地補償收益分配格局的影響，亦是農地產權制度與征地補償制度關聯互動改革不容忽視的問題。

農地產權體系；征地補償標準；收益分配格局；土地處分權；土地繼承

征地補償標準與收益分配格局的科學合理確定是征地補償制度改革的核心問題,而完整清晰的農地產權是構建有效率征地補償制度的基礎,現行征地補償制度弊病的要害正是其基本架構是建立在模糊的農地產權基礎之上,即缺乏明晰的產權基礎和客觀的產權價值依據,這直接導致征地補償標準的非完全性與土地增值收益在不同主體間(各級政府、項目法人、集體經濟組織、失地農民)分配格局的扭曲,致使處于弱勢地位農民的土地財產權益得不到有效的保障。征地困局的最本質、最核心的問題是土地產權問題[1],故而,改革農地產權制度,對宏觀土地法律政策進行微觀設計,清晰界定農地產權體系以及各單項權利歸屬,科學測算各單項權利的價值,剝離不同單項權利之間的價值交叉,依此對征地補償制度進行優化和改進,實現農地產權制度與征地補償制度關聯互動改革,這不僅有利于突破征地補償制度改革中的路徑依賴,而且有利于農民在農地非農化過程中更多地分享土地增值收益,逐步縮小城鄉收入差距,實現城鄉統籌協調發展。同時,農地產權制度與征地補償制度關聯互動改革還有利于化解征地過程中的社會沖突和利益矛盾,助推和諧社會建設。

一、農地產權制度與征地補償制度的內在關聯

(一)農地產權的初始界定影響征地補償標準與收益分配

按照現代產權理論,產權是對個人財產行為權利的界定,以解決人們在交易中如何受益、受損情況及如何補償的問題。雖然土地征收是一種政府強制性行為,但是本質上仍屬于一種商品交換關系。同時,征地項目應以公共利益為目的,一般具有非盈利性的特征。對非盈利性用地,應當依據土地產權損失確定補償額[2]。農地產權是以所有權為核心所派生出的一組“權利束”,其內部單項權利的多寡及其各單項權利歸屬界定,直接影響著國家是為獲取何種權利而支付征地補償以及農地權利實際控制者的征地補償收益分配預期。如果農地產權體系內部構成不清晰,國家基于發展戰略的制度故意模糊農地產權體系中的某一單項權利,會造成直接忽略該項農地權利的價值,導致征地補償標準被低估。如果農地產權的歸屬界定不清晰,會使得某項有價值的產權不可避免地淪入巴澤爾所謂的“公共領域”之中[3],導致征地補償收益分配過程中不同權利主體之間憑借權力、資本實力競相爭奪、無序拼搶以實現自身收益最大化成為一種常態,致使本該歸屬于弱勢群體農民的農地產權租金變為行政權力租金或者政府為招商引資而對企業法人的“優惠”“讓利”。

(二)征地補償標準應體現農地產權價值

Alchian指出,“所有定價問題都是產權問題”[4],土地征收造成集體經濟組織土地所有權向國家不可逆性轉移,農民的土地承包經營權因土地征收變為國有。可以說,征地補償標準是國家為集體經濟組織和農民的農地權利用于非農業建設而支付的對價。周其仁指出,“放棄一項權利,要有代價”,當然該“代價”應充分體現所放棄權利對權利人的全部價值[5]。雖然征地補償標準并非市場定價而是一種政府壟斷性定價,但是也應該是被征土地所包含各項農地權利價值在經濟上的綜合體現。因此,是否根據不同權利主體失去的農地產權價值對其進行充分而又完全的補償,理應作為判斷征地補償標準是否科學合理的一個重要標準。

(三)土地處分權的行使牽動著征地補償收益分配格局的變化

在農村土地產權“三權分置”的制度背景下,除集體經濟組織土地所有權受法律禁止流轉交易外,農民享有的土地承包經營權可以通過出租、入股、轉讓等流轉方式在不同主體之間進行再配置,不同土地處分方式所產生的法律后果是具有顯著差異性的,導致相應的農地權利在多個利益主體之間產生事實上的分割共享或者權利主體歸屬發生徹底轉移。產權的歸屬決定誰是經濟活動的主角和社會財富的分配。因此,與農地權利的初始權利主體(集體和農民)一樣,通過市場交易獲得相應類型農地權利的單位、個人同樣享有征地補償收益分配請求權,故而,土地處分權的行使會通過影響農地權利的再配置進而牽動征地補償收益分配格局的調整與變動,使得征地補償收益分配呈現出多元主體共同參與的復雜局面。

二、農地產權制度與征地補償制度銜接問題

(一)征地補償標準構成與農地產權體系不對應

現行征地補償費用的內部構成包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”,然而,這僅僅是征地補償收益的歸屬與分配問題,并沒有明確指出土地補償費的補償對象就是集體經濟組織土地所有權。同時,現行征地制度沒有單獨規定承包經營權補償這一項,而是利用安置補助費給予替代。安置補助費本質上是用于安置被征地單位因征地造成的多余勞動力的補助費用,其補償對象是“人”而非“權利”。安置補助費的分配以承擔安置任務為原則,即“誰負責安置失地農民,誰就有權拿安置補助費”。在承包經營權細分為承包權和經營權后,“承包權補償無依據”問題進一步凸顯,尤其是土地征收沒有妥善考慮土地發包后集體經濟組織內新增人口的承包權補償問題,可能造成這部分農民既沒有分得承包地、亦無權參與征地補償收益分配,直接淪為失地農民。同時,土地征收的最終目的是獲得對土地完整意義上的支配控制權,使集體土地轉為國有土地而成為建設用地[6],農地非農轉用無疑將涉及農地發展權問題,然而,現行法律法規根本沒有提及農地發展權這一項補償內容。

(二)征地補償標準不能充分彌補被征農地的權利價值

現行征地補償標準的測算方法是年產值倍數法,關鍵指標有兩個:年產值和補償倍數。首先,年產值并非是地租,亦非是純收益,它是以被征土地的過去收益而非未來收益為基礎,這種計算方式雖然違背土地估價理論中收益還原法的本質,但卻隱含著對農民的“讓利”目的。因為年產值的測算考慮了土地種植糧食的平均產量、平均價格以及土地附加收益(其他種植、養殖等多種經營),卻沒有剔除農民為獲得年產值收益的成本投入(種子、化肥、農藥、機械、人力等)。其次,現行征地補償倍數采用的是土地補償費和安置補助費之和不超過年產值的30倍,恰好農民的法定土地承包期也為30年,足見征地補償倍數這一關鍵指標的確定與農民享有的土地承包期限密切相關。根據《中華人民共和國物權法》的規定,法定土地承包期屆滿,農民“仍可按照國家有關規定繼續承包”,因此,農民對土地的承包是連續的、不間斷的,可謂一種永續承包,同時,土地是農民及其子孫后代安身立命的基礎,具有永久性收益的特性,那么,30倍年產值的補償標準用以彌補農民的經營權損失尚存在不充分的嫌疑,對集體經濟組織土地所有權的補償以及農地轉為建設用地的發展權補償更無從談起。故而,年產值的微薄“讓利”抵消不了補償倍數的縮水以及農地非農轉用帶來增值收益分配被忽視所造成的損失。

(三)征地補償收益分配未能妥善與農地權利實際歸屬相匹配

根據“卡爾多-希克斯”社會福利改進標準,要實現土地征收過程中的社會福利改進,就要根據不同主體農地權利的受損類型和受損程度給予相應的補償以彌補其福利損失,實現經濟補償對不同主體受損農地權利客觀價值的完全替代。然而,現行征地補償制度雖然尤為關注集體經濟組織和失地農民兩大群體經濟補償問題,但卻忽視了“弱化集體經濟組織土地所有權,強化農民承包經營權”的發展趨勢,集體經濟組織不僅對征地補償收益享有較大支配權,而且提留的征地補償收益比例由于缺乏法律政策限制而比較隨意。陳瑩等對武漢市村級和農戶的調查發現,集體經濟組織留用了征地補償款的20%～50%,京珠高速集體留用比例高達77%[7]。同時,征地補償收益分配忽視了日益活躍的農地權利市場化交易對中國農村土地“三權分置”多層次產權格局帶來的復雜影響,致使通過土地流轉等方式從集體經濟組織或農民處獲得相應類型農地權利的單位、個人之征地補償問題尚未在法律政策層面予以體現,導致征地補償收益分配的參與主體與農地產權的實際持有主體可能存在不對稱。

三、農地產權制度改革與征地補償制度關聯互動改革的思路

農地產權制度改革與征地補償制度關聯互動改革的具體思路大體分六步(見圖1)：(1)明確農地產權體系由哪些單項權利所構成,清晰界定每個單項權利的主體歸屬;(2)科學測算每個單項權利的價值,剝離單項權利之間的價值交叉,進而計算出農地權利總價值;(3)征地補償標準應依據農地權利總價值而確定,充分反映農地產權價值;(4)單項權利價值的測算與單項權利主體歸屬的清晰界定相結合,決定了單項權利產生收益的主體歸屬以及擁有單項權利的主體參與征地補償收益分配的額度;(5)所有單項權利主體參與征地補償收益的分配額度之和應與征地補償標準相等;(6)農地權利處分、土地繼承直接影響單項權利的主體歸屬以及單項權利的收益歸屬,并牽動不同權利主體間征地補償分配格局的變化。

圖1 農地產權制度改革與征地補償制度關聯互動改革示意圖

(一)明確農地權利體系構成及單項權利主體歸屬,科學測算單項權利價值

中國農村土地集體所有制既不是一種共有的、合作的私人產權，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村產權制度安排[8],當下持續推進中的農地產權改革,正是在模糊農地產權的治理結構層次上,將曾被政府剝奪走的控制權以多種形式重建于農村社會的制度變遷過程[9]。

現階段,政府應該徹底歸還由其實際控制或立法限制但本應屬于集體經濟組織和農民的農地權利,明確界定農地產權體系包括農地農用狀態下的所有權、承包權、經營權和農地非農轉用狀態下的發展權。其中,土地所有權歸集體經濟組織所有,承包權和經營權歸農民所有,農地發展權源于農地所有權,鑒于中國農村土地實質上是由集體經濟組織和農民共享產權,因此,農地發展權應由集體經濟組織和農民共享。承包權是在集體經濟組織發包土地時農民依法享有承包土地的資格,可謂一種期待權,然而,在承包權由期待權轉化為既得權之前,農民對集體經濟組織的土地并沒有任何可支配的權利,并無經濟價值可言。經營權是農民對承包地的實際占有控制并獲得未來經營收益的權利,且該潛在經營收益具有持續性和穩定性的特點。因此,經營權價值(M1)可以采用收益還原法進行測算。設每畝農地在農民自主經營情況下未來可以獲得的正常年純收益為a1,土地還原利率(r)采取安全利率(一年定期存款年利率)加風險調整值法來確定,土地經營年限(n1)這一關鍵指標的確定應該與土地承包關系“長久不變”政策相銜接，突破法定土地承包期30年的限制，采用無限年進行測算，即M1=a1/r。發展權價值(M2)即每畝農地轉為建設用地后的未來年期純收益的資本化,具體測算可以用每畝被征農地的招拍掛出讓價格扣除農地經營權價值和農地轉為建設用地的各項成本之后的余額,其中,農用地轉為建設用地的各項成本包括土地開發費、相關稅費等。

筆者認為,農地權利的總價值由農地農用狀態下經營權價值(M1)和農地轉用狀態下的發展權價值(M2)兩部分組成。土地承包經營權是從土地所有權上分離出來的一項重要權能,兩項權利存在著天然的價值交叉問題。考慮到集體經濟組織對已發包出的土地不享有經營權、對農民經營土地的收益沒有“提留權”以及農民對土地的經營期限“長久不變”，因此，農地農用狀態下的經營權價值(M1)應盡歸農民所有，集體經濟組織土地所有權與農民承包經營權的價值交叉主要體現在農地發展權實現帶來的增值收益分享上。

(二)拓展農地處分權能,允許農地經營權繼承,并明確其法律后果

按照現有法律規定,農民對土地經營權雖有占有、使用、收益等權能,但是土地經營權的處分頗受限制,農民實際獲得的只不過是一種“半截子土地產權”[10]。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”,2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《三權分置意見》)中指出“要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能”。因此,根據中央政策文件精神,重點是賦予集體土地完整而充分的處分權[11],未來農地處分權應至少逐步拓展到流轉權、抵押和擔保權、退出權。農地處分權的行使本質上是農民讓渡部分或者全部農地權利以賺取相應的經濟收益,其直接法律后果會引起相應農地權利的主體歸屬發生改變(見表1)。

表1 土地處分與土地繼承的法律后果

在土地流轉的情況下,農民只是將合同約定期限內的農地經營權轉移給其他單位、個人,農地發展權并不發生轉移。土地退出與土地流轉所產生的權利轉移結果存在著本質的區別,土地退出屬于農地權利的一次性完全讓渡,土地承接方一次性支付給農民較大數額的退地補償收益,同時擁有退地農民原承包地的一切權利,包括農地發展權,相當于承包經營權的一次性“買賣”[12]。依據大陸法系國家“債權不得單獨抵押只能質押”[13]的原則,在農民將土地抵押給金融機構融資時,抵押出的應該是物權性質的農地權利,在農民逾期無法償還債務而導致抵押物以折價或者拍賣、變賣等方式變現時,農民亦將完全喪失農地經營權以及農地發展權。同時,《三權分置意見》規定“農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包,不論經營權如何流轉,集體土地承包權都屬于農民家庭”,因此,在農民流轉土地、有償退出土地以及抵押土地給金融機構且貸款逾期導致抵押物變現的情形下,農民的承包權均不喪失。

農村新增人口獲得承包地的主要途徑是通過分配集體經濟組織預留機動地、土地開發整理的新增耕地、部分集體成員自愿交回的承包地,在上述途徑行不通時,土地繼承儼然成為無地農民憑借承包權獲得承包地的現實途徑。土地繼承不僅是對“增人不增地,減人不減地”，土地承包關系“長久不變”等政策的積極回應,而且也是土地承包經營權期限長久化的必然要求[14]。目前,農業部已在全國10個縣市區開展了土地經營權繼承試點,未來土地經營權繼承會在試點經驗總結的基礎上逐步在全國放開。在原承包方(被繼承人)自然死亡或者宣告死亡時,其對農地享有的一切權利轉移歸繼承人所有,包括的經營權、發展權,但是承包權是一種身份權,是不能繼承的。被繼承人的集體成員權因死亡而喪失,承包權作為集體成員權的重要體現也一并歸于消滅。

(三)征地補償標準應充分反映農地權利總價值

不同主體征地補償收益分配額度與單項權利歸屬以及單項權利價值相銜接,同時,明確土地處分和土地繼承對征地補償收益分配的影響。

1.根據農地權利體系構成、單項權利的主體歸屬以及單項權利的價值決定征地補償標準以及征地補償收益的初始分配格局。征地補償標準應充分反映農地權利的總價值,即農地農用狀態下的經營權價值(M1)和農地轉用狀態下的發展權價值(M2)兩部分,其中,農地農用狀態下的經營權價值(M1)補償應全部歸失地農民所有,農地轉用狀態下的發展權價值(M2)由集體經濟組織和農民共享并在兩者之間進行合理分配。集體經濟組織參與分配獲得的農地發展權價值是其土地所有者主體地位在經濟上得以體現的方式,設集體經濟組織分配獲得的農地發展權價值比例為δ1。黨的十八屆三中全會明確提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”,因此,雖然農地發展權由集體經濟組織和農民共享,但是不應忽視國家在土地增值收益分配中的經濟體現,筆者認為,國家可以通過稅收的方式參與到土地增值收益的分享,且國家征稅應在集體經濟組織分配土地增值收益之前,設國家的稅收額度為δ2,則失地農民每畝農地被征收可以分得的補償收益R1=M1+(1-δ1-δ2)×M2。

3.明確土地繼承對征地補償收益分配的影響。在土地征收啟動后,如若農地承包方死亡的,原承包方(被繼承人)憑借農地經營權和農地發展權可以分得的征地補償收益應作為遺產由繼承人繼承。由于中國農村土地承包與經營管理都是以農戶為基本單位。因此,當戶內某一位擁有承包地的家庭成員死亡的,征地補償收益繼承僅在農戶內剩余成員之間進行。如果戶內最后一位成員死亡而“絕戶”的,按照法定繼承或者遺囑繼承來確定征地補償收益的繼承人與遺產份額劃分。

四、結論與討論

(一) 結論

1.界定農地產權體系以及各單項權利的歸屬、準確量算各單項權利的價值、剝離不同單項權利的價值交叉問題,是征地補償標準科學確定以及征地補償收益在不同權利主體間合理有序分配的前提條件。因此,完整清晰的農地產權是構建有效率的征地補償制度的基礎,征地補償制度改革與農地產權制度改革不能單一開展而應關聯互動進行。

2.征地補償標準應包括農地農用狀態下的經營權價值和農地轉用狀態下的發展權價值兩部分。農地農用狀態下的經營權價值應全部歸農民所有,農地轉用狀態下的發展權價值應由集體經濟組織和農民共享。政府以稅收形式間接參與分享土地增值收益。

3.征地補償收益分配應以權利歸屬和權利蘊含價值損失的量化值為主要依據。土地處分的不同法律后果會對征地補償收益分配格局產生連帶的影響。同時,土地繼承也會引起農地權利由被繼承人向繼承人徹底轉移,進而誘發征地補償收益分配格局的變動。

(二)討論

1.承包權實際上是集體經濟組織成員權在土地承包上的一種具體化,涉及到如何科學確認農村集體經濟組織成員身份這一農村產權制度改革中的基礎性問題,因此,深入研究集體經濟組織成員權獲得與喪失的事由以及所有權、成員權、承包權、經營權的四者之間的內在關系,是弄清集體經濟組織和農民之間土地產權關系的核心與關鍵。

2.土地征收會造成集體土地所有權向國家的不可逆性轉移,那么,不同的征地面積以及征地后的多樣化安置方式是否會對失地農民的成員權、承包權造成影響?成員權、承包權與征地補償收益分配請求權之間的內在關聯以及農村新增人口(無地農民)的承包權如何在征地補償收益分配中體現,這些問題的深入研究事關征地補償收益分配的公平與正義。

3.農村對農地經營權的有償退出、繼承、抵押、擔保等權能該如何界定、賦予,是目前中國農村土地制度改革的主要難題。同時,農地發展權為英美法系國家一項重要的地權概念,如何嫁接到我國的農地產權體系中,并真正厘清農地發展權與“三權分置”下所有權、承包權、經營權之間的關系,是值得深入研究與思考的問題。另外,如何借鑒發達國家的農地發展權移轉制度(transfer of development right)和農地發展權征購(purchase of development of right),探索符合中國國情的土地發展權轉移與交易的模式,才能達到服務于“減少征地范圍,提高征地補償”“確保18億畝國家耕地紅線和糧食安全底線”的雙重目標。

4.清晰界定農村土地產權與控制政府征地權是解決土地征收沖突的兩大關鍵。然而,徹底打破政府部門行政寡頭招拍掛壟斷賣地的體制,在合法合規的前提下,建立集體經濟組織和農民直接向用地需求者供地的新機制,雖然有利于土地資源通過市場機制實現優化組合與高效配置,但是地方政府會喪失巨額的權力租金。因此,如何確定政府以土地增值收益為征稅對象的稅率以及集體經濟組織憑借土地所有所有者地位參與土地增值收益分配的比例,建立起“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”,亟待學術界未來進行深入的理論探索與實證研究。

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InteractiveReformBetweenLandPropertySystemandLandRequisitionCompensationSystem

LIU Linghui

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,UniversityofElectronicScienceandTechnologyofChina,Chengdu611731,China)

If we want to determine accurately compensation standards for acquisition of rural land and income distribution pattern,the following things need to be executed step by step：firstly,defining clearly rural land property rights system and subject of each individual right；secondly,measuring scientifically the value of each individual right；and finally,exfoliating value cross among different individual rights.It has theoretical and practical rationality to promote relevant interactive reform between rural land property system and land requisition compensation system.Different legal consequences will come into being when the farmers carry out different types of land disposal right,and there are two possible outcomes,one farmland right will be shared among a number of stakeholders,or one farmland right will be transferred to other rights subject.Because land contractual management right is one kind of important property rights to farmers,land contractual management right should be inherited as a legacy,however,the inheritance of land contractual management right equally results in the complete transfer of ownership of rural land rights.In the process of land requisition,rural land right,whether real rights or credit rights,obtained by other units or individuals through market transactions or inheritance will eliminate simultaneously,so they also have right of claim to participate in sharing income distribution.Taking full account of the impact of land disposal and land inheritance on the distribution pattern is also an important issue of relevant interactive reform between rural land property system and land requisition compensation system.

rural land property right system; land requisition compensation standard; income distribution pattern; right of land disposal; land inheritance right

董應才)

F321.1

A

1009-9107(2018)01-0027-07

2017-03-16

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.04

司法部法治建設與法學理論研究部級科研項目(14SFB30029)；四川省軟科學資助項目(2017ZR0176)；中央高校基本科研業務費項目(ZYGX2014J108)

劉靈輝(1982- )，男，電子科技大學政治與公共管理學院副教授，博士，主要研究方向為土地制度與政策、土地資源經濟。