PPP框架下我國高鐵建設的障礙與建議
——基于韓國高鐵PPP案例

蔣 碩

(西華大學建設與管理工程學院，四川成都 610039)

PPP框架下我國高鐵建設的障礙與建議
——基于韓國高鐵PPP案例

蔣 碩

(西華大學建設與管理工程學院，四川成都 610039)

國內對PPP模式研究和應用還處在初期階段，當前并沒有一個比較成熟的思路將PPP模式應用到高鐵項目的建設之中，所以這個時候參照其他國家的高鐵建設PPP模式具有很大的現實意義。韓國高鐵項目建設已經有多年的歷史，當初韓國正是采用PPP模式進行高速鐵路建設，并且取得了一定程度上的成功，所以借鑒韓國高鐵建設PPP模式對于我國探索高鐵建設PPP模式具有重大意義。

PPP模式; 障礙分析; 韓國高鐵建設; 啟示

鐵路建設作為國家基礎設施建設的重要組成部分，一直以來都是以政府投資為主，導致資金來源單一。長期以來，資金嚴重短缺、融資渠道狹窄等一系列問題構成了對我國鐵路建設的高度制約[1]。現如今我國高鐵建設規模不斷增長且資金需求巨大，僅僅依靠原有的融資方式，已經無法滿足現實需要，導致高鐵建設的融資問題日益凸顯。不僅如此，在傳統模式的框架下，高鐵建設高成本、低效率等問題也越來越引起全社會的關注。因此，必須探索新的融資與建設方式，為我國高鐵建設籌集到更多資金的同時降低資金成本，減輕政府財政壓力與承擔的風險，是加快我國高鐵建設并且保證高鐵建設持續性發展的根本途徑[2]。

當前，我國高鐵建設面臨的首要困境在于高鐵建設資金嚴重匱乏，所以將PPP模式引入我國高鐵建設越來越引起人們的重視。通過PPP模式可以吸引大量民間資本，擴大融資渠道，解決當前資金嚴重匱乏的局面。同時，PPP模式具有強大的管理功能，通過公共部門與民營企業合作，形成優勢互補的局面，可以解決當前我國高鐵建設高成本、低效率的問題[3]。

1 我國高鐵建設采用PPP模式存在的障礙

盡管政府層面大力推廣PPP模式，但是PPP模式應用于我國高鐵項目的建設發展依然緩慢，只有很少的一些項目采用了這一模式。PPP模式應用于我國高鐵建設正面臨著一些障礙。

1.1 民營企業對參與高鐵建設顧慮大

首先，高速鐵路與傳統意義上的鐵路不同，高速鐵路的特點在于裝備現代化程度高、技術含量高、建設標準高、建設成本高、建設周期長。其次，高速鐵路與高速公路不同，民營企業投資高速公路就只需要修路，而高速鐵路既需要投資修路，又需要投資車輛。再有，高速鐵路作為國家重要基礎設施，帶有一定的公益性。這樣的特點導致高速鐵路投資數額大、投資周期長、投資回收期長。根據我國社會科學研究院調查數據顯示，我國高速鐵路建設每公里造價高達上億元，這樣巨額投資讓很多民營企業感到很大壓力，不敢輕易介入高鐵項目建設。

1.2 全生命周期內的風險大且復雜

高速鐵路建設全生命周期中存在著各式各樣的風險。高鐵項目作為一種大型的基礎設施，根據風險層次劃分理論，高鐵項目全生命周期中的風險可以劃分為國家層面的風險、市場層面的風險、項目層面的風險。每一層面的風險又包括多種風險，每一種類的風險又可以擁有不同的外在表現形式。

國家層面的風險主要包括政治風險、法律風險、自然風險、社會風險。例如政治風險的外在表現形式可以是政府信用風險、政府審批延誤風險、政府干預風險；市場層面的風險主要包括金融風險、融資風險。例如融資風險的外在表現形式可以是融資極其困難或融資成本過高、融資環境惡劣；項目層面的風險主要包括設計風險、建設風險、運營風險。例如建設風險的外在表現形式可以是項目無法按期完工、完工后不符合相應技術標準、建設成本顯著增加。

1.3 其他方面的原因

除上述兩個主要原因之外，法律制度不健全、鐵路系統制度不完善、風險分擔不合理和專業人才、機構的缺乏等原因也構成障礙，嚴重制約著我國高鐵項目采用PPP模式進行建設。

2 韓國高鐵建設PPP模式典型案例分析

國內對PPP模式研究和應用還處在初期階段，當前并沒有一個比較成熟的思路將PPP模式應用到高鐵項目的建設之中，所以這個時候參照其他國家的高鐵建設PPP模式具有很大的現實意義。韓國高鐵項目建設已經有多年的歷史，當初韓國正是采用PPP模式進行高速鐵路建設，并且取得了一定程度上的成功，所以借鑒韓國高鐵建設PPP模式對于我國探索高鐵建設PPP模式具有重大意義。

2.1 項目概況

韓國高速鐵路英文全稱為Korea Train Express，簡稱KTX，包含東西兩條線路，東線是KTX的主線，即漢城—釜山(俗稱京釜線)，全長420 km，西線是漢城—木浦(俗稱湖南線)，全長411.4 km。韓國國內專門負責規劃和建設全國高速鐵路的項目管理公司為韓國KHRC，英文全稱為Korea High Speed Rail Construction Authority，即韓國高速鐵路建設公團[4]。在韓國高鐵的建設過程中，KHRC不僅負責高鐵項目的建設，還要負責融資。

2.2 項目參與方

在韓國高速鐵路PPP方案中，其中主要的參與方有：

(1)政府。負責發布支持高鐵項目的政策和措施，選定高鐵項目并執行項目的運作程序，對民營企業授予特許經營權協議并在宏觀層面對高鐵項目進行管理。

(2)項目管理公司。此項目中為韓國KHRC，即韓國高速鐵路建設公團。

(3)承包商。高速鐵路的建設由韓國當地的施工單位與KHRC簽訂施工承包合同。高鐵機車車輛的研發制造由大宇、現代和法國的阿爾斯通組成的聯合公司負責。電路設施建設及供電工作由西技萊克公司負責。信號建設由CS Transport與韓國三星等組成的聯合公司負責。高鐵管理人員由法國鐵路工程咨詢公司負責。

(4)運營公司。職責是對已完成的高鐵項目進行運營及管理。

(5)貸款方。

2.3 項目融資結構分析

韓國高鐵融資渠道多元，而且融資結構合理，重視通過激勵機制吸引民間資本參與高鐵建設，類比于我國鐵路建設目前單一的融資渠道，應該值得我國政府深思(表1)。

表1 韓國高鐵融資結構

2.4 韓國高速鐵路PPP項目值得借鑒的經驗

2.4.1 有效識別風險并建立合理的風險分擔機制

在韓國高速鐵路建設初期，在韓國國內鐵路系統領域討論最為激烈的話題是項目存在哪些風險以及這些風險應該如何分擔。為此，韓國政府專門授權韓國鐵路建設公團邀請國內外優秀的高鐵領域項目管理專家和學者聚在一起探討。經過專家們的一番交流之后，針對韓國建設高速鐵路實際情況，得到本國建設高鐵的主要風險是：技術風險，建設風險，運營風險，財務風險，環境風險以及上述風險任意組合而成的風險。經過后期大量調查研究，專家們一致認為風險分擔的基礎在于：確定關鍵風險，評估各參與方的風險承擔能力，判定風險在誰的控制范圍之內，由誰處理風險對整個項目最有利，誰能享有處理風險的最大收益，明確風險發生將由誰負責，并基于這個思路對所有這些風險以及合同框架的設計進行專業分析，最終建立一種合理風險分擔的機制。

2.4.2 確保各項目參與方權責明確

韓國高速鐵路項目建設因為采用PPP模式，所以整個建設期間項目參與眾多。從大的方面來講，項目涉及投資方、建設方其中，投資方中又包括多個投資主體，建設方中又包含多個承包商和分包商，所以在高鐵建設過程中，必須對項目各參與方建立有效的權責管理機制。為此韓國政府出臺了很多法律法規，明確各參與方的決策范圍、決策權限和負擔的責任，并且規范了投資主體的投資行為，使得投資主體能夠為他們的投資行為負責，在他們享受投資收益的時候承擔相應的風險和責任。

2.4.3 成立專門的PPP模式管理機構

韓國高速鐵路項目作為韓國建國以來規模最大的基礎設施，建設初期政府就意識到成立專門的PPP管理機構是韓國高鐵PPP項目的重要保障。于是，韓國政府委托韓國鐵路建設公團發起成立的PPP模式管理機構，該機構由大量的專家學者組成。后來證實該機構對于韓國高鐵的整個建設過程起到了決定性的作用。比如，在項目建設初期，通過專家團隊大量的研究和論證，逐步完善了韓國高鐵建設環節的競爭監督機制，風險分擔機制和責任追究機制，解決了很多實際工程中的問題。

3 結束語

通過查閱相關資料，綜合當前我國PPP模式存在的障礙及韓國高鐵建設PPP模式典型案例分析，筆者認為雖然當前我國高鐵建設運用PPP模式還沒有全面普及，但是在未來我們國家一定會像英國、法國、加拿大、韓國等國家一樣將PPP模式引入我國高鐵建設。我們應該認識到在PPP模式框架下，我國高鐵建設應該由政府主導，充分吸收引進國外高鐵建設的先進的技術和先進的項目管理模式，鼓勵私營企業與社會資本參與高鐵建設，同時克服風險分擔不合理、法律法規不健全、政府職能定位不當。對于推進我國高鐵建設的政策建議，具體包括：(1)加快政府職能的轉變；(2)樹立長遠意識，加強風險防范；(3)建立健全適應高鐵建設PPP模式的法律法規；(4)加強對項目各參與方的監管與激勵；(5)加強專業人才的培養，加快專業機構的建設；(6)平等原則選擇合作對象，充分引入競爭機制。這也是從政府建設層面、制度建設層面、項目建設層面提出的合理化建議。希望有朝一日，PPP模式可以將我國高鐵建設帶入一個更高的高度，超越傳統的政府投融資模式，并真正實現其物有所值的理念。

[1] 孫長杰.PPP模式在我國高速鐵路建設中的應用研究[D].東北財經大學，2012.

[2] 何軍.高速鐵路PPP投融資模式研究[D].北京交通大學，2010.

[3] 吳琦.高速鐵路PPP融資模式研究[D].昆明理工大學碩士論文，2014.

[4] 馬威.我國基礎設施采用PPP模式的研究與分析[D].財政部財政科學研究所，2014.

[定稿日期]2017-07-05

蔣碩(1992～)，男，碩士研究生，研究方向為工程造價全過程管理、工程項目管理、工程審計等。

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