基層民行檢察工作存在的困境及出路

吳 軍，羅海萍，謝妮霞

(1.重慶市永川區人民檢察院，重慶 402160；2.重慶市永川區政法委，重慶 402160)

【檢察建設】

基層民行檢察工作存在的困境及出路

吳 軍1，羅海萍1，謝妮霞2

(1.重慶市永川區人民檢察院，重慶 402160；2.重慶市永川區政法委，重慶 402160)

基層民行檢察工作是檢察工作的重要組成部分，對強化檢察監督、維護公平正義、保障司法權威意義重大。文章以C市Y區近4年基層民行檢察工作情況為視角，深入剖析當前基層民行檢察工作的特點及存在的困境，以加強和完善基層民行檢察工作為落腳點，提出完善立法、強化機制保障、敢擔當勤作為的建設性建議。

基層民行檢察工作；監督規則；監督能力

一、當前基層民行檢察工作的特點

修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》及司法解釋施行后，擴大了基層民行監督范圍，增加了監督手段，豐富了監督方式，是對檢察機關民行檢察工作的強化和優化。為全面了解當前基層民行檢察工作，筆者以C市Y區檢察院2013—2016年近4年民行辦案情況進行統計分析(見表1)，發現當前基層民行檢察工作特點較為明顯，但仍面臨諸多亟需解決的問題。

(一)辦案數量總體呈上升趨勢，但一審裁判結果監督案件受案較少，傳統結果監督項目(抗訴)優勢不明顯

C市Y區檢察院近4年辦理各類監督民行案件數量分別是62件、76件、79件、96件，辦案數量呈現上升趨勢。“抗訴”本是民行檢察監督最為剛性和具有傳統優勢的工作，但受《民事訴訟法》第二百零九條及《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》(以下簡稱《監督規則》)第三十二條等規定限制，該院受理的一審裁判結果監督數量近4年累計共辦理20件，僅占該院辦理同級監督案件的7.9%，且從一審裁判結果監督案件最終作出的監督意見看，提請抗訴或發出再審檢察建議共7件，占35%，作出不支持監督決定的案件有13件，占65%。以上數據客觀反映出，“抗訴”這一傳統優勢工作在當前基層民行工作中已不明顯。

(二)“兩類”監督案件有明顯上升，但監督類案件較多、效果較低

表1 C市Y區檢察院近4年的民行辦案情況統計表

從審判人員違法行為監督案件辦理情況看，該類案件近4年累計辦理51件，提出檢察建議45件(見表2)，作出不支持監督決定6件，其中，因當事人申請啟動監督的僅有8件，占15.7%，即檢察機關以“依職權”啟動監督的占84.3%，且從該類案件類型看，主要是針對庭審超期、送達不規范、庭審記錄不規范等問題，其中送達不規范、庭審筆錄記載不規范等問題監督案件有24件，占54%。另外，從執行活動監督案件辦理情況看，近4年共辦理100件，提出檢察建議76件，作出不支持監督決定16件，作出終結審查決定8件，其中人民法院書面及口頭回復75件，未回復1件。從該類案件啟動監督方式看，當事人申請監督有88件，占88%，以“依職權”方式啟動監督有12件，上述案件類型主要集中在怠于履行、超標的查封扣押等問題,占89%。綜上，“兩類”監督案件類案較多，瑕疵性問題進行監督的案件占據一定比例，從而影響整體監督效果。

表2 C市Y區檢察院近4年同級監督辦案情況統計表

(三)監督手段、方式更加豐富靈活，但監督措施缺乏剛性

新《民事訴訟法》《監督規則》等賦予了檢察機關查閱、調閱、復制案卷、詢問當事人或案外人等監督手段，同時也賦予了檢察機關可以根據案件具體情況，綜合、靈活采用提請抗訴、再審檢察建議、檢察建議等多種監督方式，但缺乏監督效力保障。雖“兩高”會簽文件中明確規定人民法院收到檢察建議后應在一個月內書面回復，但在實踐中，該文件執行效果并不理想。以C市Y區檢察院“兩類”案件監督情況為例，近4年共提出各類檢察建議共計123件，法院在一個月內回復檢察機關僅有67件，占54.4%。且上述回復許多案件是基于或參雜私人關系、礙于情面才回復，回復內容也避重就輕，從而難以保證監督質效。

二、基層民行工作存在的問題及原因分析

(一)從法律規定角度看，立法存在不足

1.“受理”條件過于嚴格。一是從裁判結果監督案件受理看，《民事訴訟法》第二百零九條及《行政訴訟法司法解釋》第二十五條對當事人申請監督設置了“再審前置程序”，增加了當事人申請檢察監督的難度，最高檢出臺的兩個監督規則對此予以吸收，且《監督規則》第三十二條對一審裁判結果案件再次進行嚴格限制，即存在法定的“七種情形”檢察機關方可受理，從而加大了基層民行裁判結果監督的受案難度。二是從“兩類”監督案件受理看，根據《監督規則》第三十三條規定，當事人對“兩類”案件申請監督，同樣必須“先窮盡人民法院救濟途徑后”方可申請檢察監督，且因當前民行監督制度設計是“受理、辦理、管理”分屬三個不同部門，故許多案件在“受理”環節即被拒之門外。三是從檢察監督啟動方式看，在實務中，對當事人而言，其關注的是案件實體公正與否，判決結果對其是否有利，而對審判或執行等程序性違法問題申請監督較少。且《監督規則》第四十一條規定僅在損害“兩益”、審判執行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的以及需要跟進監督等三種情形下，檢察機關方可“依職權”啟動監督，但從實務中規定的這三種情形極少，若固守該規定，則可能出現“無案可辦”的尷尬境地。

2.缺乏統一辦案規范及監督標準。當前，民行檢察監督的范圍擴展到案件的受理、審理、裁判、執行環節，涵蓋了訴訟全過程，既包括對訴訟內的監督，也包括對訴訟外的監督。一審裁判結果監督、“兩類”監督案件等是基層民行檢察工作的重要工作，但對“兩類”案件監督因缺乏統一的辦案規范和監督標準，導致實務中“摸著石頭過河”，如審判人員違法行為和執行活動違法的標準是什么？達到何種程度可以監督？哪些情形不需要監督？哪些情況必須監督等等，系統內都沒有統一的認識“標準”和監督操作規范。筆者認為，這不僅是對檢察監督權的濫用，更在一定程度上影響司法公信和權威。

3.現有的檢察監督措施缺乏保障。現行法律雖賦予檢察機關提出檢察建議、調查核實等權力，但沒有對人民法院的回復程序等進行規范，缺乏保障基礎。以C市Y區為例，2015年該院向區法院發出2件再審檢察建議，但區法院并未在3個月內審查書面回復檢察機關。因對檢察建議的回復缺乏法律保障措施，導致實務中法院對檢察建議的回復較為混亂隨意，從而影響了基層民行監督工作的“硬度”。

(二)從司法實踐角度看，助推機制建設不全

1.基層檢法協同配合機制尚未健全。因基層民行工作起步晚，加之長期不受重視，檢法協同配合機制普遍存在不完善的地方，導致基層法院法官對民行檢察監督認知不夠，尤其檢察機關對“兩類”案件的監督，抵觸心理普遍存在，基層民行部門推進監督工作舉步維艱。

2.現有的考核評價體系不利于基層民行科學發展。以C市民行考核內容為例，共計4大塊考核內容中，裁判結果監督占60%，“兩類”監督案件占30%，其他如支持起訴及改進工作檢察建議占10%，分值分布相對合理，但在以“考核成績論英雄”的錯誤政績觀面前，監督案件的“質”與“效”很難統一。且《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律修改后，息訴工作已是基層民行工作的重要組成部分，但從全國多數省份了解到，均未將息訴工作成效納入基層民行考核，這不僅不合理，還會導致基層民行干警工作沒有成就感，不利于穩固人心。

(三)從監督者自身角度看，思想認識和監督能力不夠

1.“一把手”重視程度不夠。總體而言，近年來基層民行受重視程度在提高，但因“重刑輕民”思想客觀存在，無法短期扭轉現狀。

2.民行干警監督能力缺乏。基層民行檢察工作多元化監督格局構建，對民事干警監督能力提出了新要求，與專業從事審判、執行的法官而言，必須具備一支更加專業的民行隊伍，才能有效監督高效監督。但如前述因素，民行檢察因“一把手”重視不夠，導致隊伍老化、流動性大等，即使留在民行隊伍的，民商法、行政法等專業出身極少，隊伍自身監督能力不足直接影響基層民行監督工作開展。

三、加強和完善基層民行工作的建議

(一)完善立法——破解基層民行監督工作法律適用不足問題

1.進一步完善監督案件“受理”的規定。(1)針對一審裁判結果監督案件受理問題。《民事訴訟法》第二百零九條及《行政訴訟法司法解釋》第二十五條已經明確規定了“再審前置程序”，對法院一審判決不服的，多數會選擇上訴，在實務中針對一審裁判結果不服的，向檢察機關申請監督的并不多，如果再嚴格執行《監督規則》第三十二條規定，則直接影響基層民行基礎性地位。故筆者建議，應對《監督規則》第三十二條進行修正或將該條廢除，從而為基層民行監督工作的一審裁判結果監督“開源”，讓“抗訴”的傳統優勢工作繼續發揚。(2)針對“兩類”監督案件的受理問題。筆者認為，針對“兩類”監督案件，當事人主動申請監督的，檢察機關可以進行適當釋法說理，但若當事人有強烈意愿要求向檢察機關申請監督的，可以受理開展監督。為避免制度性障礙，建議對《監督規則》第三十三條進行修正，增加規定“但人民檢察院認為確有必要監督除外”，新條文調整為：“當事人認為民事審判程序中審判人員存在違法行為或者民事執行活動存在違法情形，向人民檢察院申請監督，有下列情形之一的，人民檢察院不予受理，但人民檢察院認為確有必要監督除外……”，從而賦予檢察機關在受理當事人申請“兩類”監督案件時，可以根據案件的性質、違法程度等進行自主判斷受理與否，從而高效發揮“兩類”監督職能作用。(3)針對“依職權啟動”監督的完善問題。《監督規則》第二十三條對監督案件的來源規定了“當事人申請監督；案外人控告、舉報；檢察院依職權發現”這三種渠道，但以C市Y區檢察院為例，前兩者渠道都較少，且《監督規則》第四十一條又對“依職權”監督作了嚴格限制，檢察機關受案途徑大大縮小。筆者建議，應對《監督規則》第四十一條修正，可以參照《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》第九條第三項規定，將《監督規則》第四十一條增加一項，即“(四)其他確有必須進行監督的”，從而充分發揮檢察機關的主觀能動性，有效銜接“當事人申請”與“依職權進行監督”兩種啟動方式，從而解決“無案可辦”或“辦案不規范”問題。

2.進一步統一辦案規范和明確監督標準。根據最高檢關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見，必須牢樹依法、規范監督的司法理念，這是開展民行監督工作的基本要求。但目前民行監督工作規定存在許多規定不明晰、監督不規范的問題，尤其是“兩類”監督案件，因目前尚未出臺“審判人員違法行為”“執行活動違法”等相關認定、監督標準等，導致實際司法無所適從。故筆者建議最高檢應加強調研，盡快出臺審判人員違法行為和執行活動認定、監督、操作標準，以便指導實踐。

3.進一步提升檢察監督措施保障。雖然法律賦予了檢察機關調查核實、提出檢察建議等權力，但上述職能發揮缺乏法律制度保障，嚴重影響民行監督工作權威。筆者建議，應從立法層面完善對人民法院接收檢察建議后的回復程序、責任追究等加以明確，確保檢察機關依法有力開展監督。

(二)強化機制保障——破解基層民行監督質效低下問題

1.進一步健全檢法信息共享制度。檢法都是法治建設的共同體，只因角色不同，看問題的角度不一樣而已，在當前法律制度不完善的情形下，基層民行應主動加強與人民法院溝通、協調，通過建立信息交流、案件協商、定期聯合研討等方式，凝聚檢法共識，從而建立健全正常有序的工作機制。結合實踐，筆者建議，應由省市級檢法層面牽頭會簽相應的文件，明確可以在法院立案庭設置民行檢察監督專欄小版塊，或明確法院在受案時，協助檢察機關向當事人派發“民行監督便民卡”，檢察機關可以在依法監督糾正錯誤裁判的同時，積極做好正確裁判的服判息訴工作，實現檢法良性互動。

2.進一步完善基層民行考評體系。上級院應當科學合理設置考核目標，將對案件數量的考核和質量的考核結合起來。筆者建議，應將息訴、和解等考核中確定一定比重，強調息訴、和解等與其他民行監督工作并重，更加注重辦案“質效”。

(三)敢擔當勤作為——破解基層民行監督能力不夠難題

1.深化思想認識，解決“無人”問題。在檢察機關的三大訴訟監督工作中，民行檢察監督就占了其中兩項，伴隨國家監察體制改革，民行檢察工作已成為檢察工作發展新的突破點。故建議最高檢或省市院每年定期組織基層檢察長參加一至兩期民行專題培訓，引導他們早日重視關心支持民行工作，配足配強隊伍，及時解決基層民行“邊緣化”問題。

2.強化“一體化”辦案機制，解決“無力”問題。針對基層民行干警在司法觀念、監督能力等方面不足問題，省市院應整合上下院辦案資源，采取集中辦案、聯合辦案等方式，面對面剖析辦案思路，傳授辦案技巧，指導文書制作，規范辦案程序。同時，應加大基層民行干警輪訓、培訓力度，全面提升干警法律適用、證據審查、文書說理以及做好群眾工作、化解社會矛盾等能力。

3.深入開展專項工作，解決“無為”問題。緊扣最高檢近兩年部署的“查辦虛假訴訟”“基層民行推進年”等專項活動，主動向上級院及兄弟部門借智借力，全面優化民行工作宣傳，不斷深化專項活動成效。如今年全國檢察長會議曹建明檢察長明確提出“加強對虛假訴訟的專題研究，常態化開展監督工作”，作為基層院，更應把握契機，針對民間借貸、勞動爭議等虛假訴訟“高發區”，強化線索篩查，加大辦案力度，提升基層民行影響。

PredicamentandOutletofProcuratorialWorkofGrass-rootsPeople'sBank

WU Jun1, LUO Hai-ping1, XIE Ni-xia2

(1.YongchuanDistrictPeople'sProcuratorate,Chongqing402160; 2.YongchuanDistrictPoliticsandLawCommittee,Chongqing402160,China)

Procuratorial work of grass-roots people's bank is an important component of procuratorial work, which is of great significance to strengthen procuratorial supervision, safeguard fairness and justice, and guarantee judicial authority. With the perspective of the procuratorial work of grass-roots people's bank of Y District in C city in recent 4 years, the authors make a depth analysis on the characteristics and difficulties in the current procuratorial work of the grass-roots people's bank, take the strengthening and improvement of the procuratorial work of the grass-roots people's bank as the foothold, and put forward constructive suggestions to perfect legislation, strengthen mechanism guarantee, and dare to act.

procuratorial work of grass-roots people's bank; supervision rules; supervision ability

2017-09-12

吳 軍(1982-)，男，重慶市永川區人民檢察院民行科科長，2016年入選全國民行檢察業務人才；羅海萍(1984-)，女，重慶市永川區人民檢察院民行科副科長；謝妮霞(1983-)，女，重慶市永川區政法委宣教科科長。

DF83

A

1672-1500(2017)04-0031-04

王小英)