區域性氣象災害風險管理機制探析

韋寧+韋麗英

摘要 氣象災害風險管理是防災減災的必要戰略選擇之一。本文分析了百色市氣象災害風險管理問題，并提出了相應的對策，以期創建并不斷完善區域性氣象災害風險管理，減輕、減少氣象災害對人們生命財產安全造成的影響。

關鍵詞 氣象災害；區域性；風險管理；機制

中圖分類號 P429 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）22-0179-02

在氣象災害面前，人們不應僅僅關注災害本身和短期內因氣象災害所引起的問題，而應對氣象災害風險管理系統機制進行深入研究，不斷探索如何在各類氣象災害風險條件下生存和發展社會經濟，進一步規范災害風險管理，建立氣象災害風險管理地方標準，將氣象災害風險分析、研判、調查、評估評價、監測與預警等編寫本地化的氣象災害風險應急指南，為本地氣象災害的災前、災中、災后系統工作成為具有實質性指導意義的氣象災害管理基本模式。

廣義的風險管理（risk management），既包括風險分析、風險評估，也包括風險控制[1]。我國是氣象災害頻發的國家，絕大多數氣象災害事件都發生在相對有限的地理區域內，使絕大多數的氣象災害呈現明顯的區域性特征。而對于一方發生的氣象災害，國家有關法律法規已明確地方政府的責任。因此，對于氣象災害的預防、應急救援和相關管理工作是以地方政府為主導，在災難發生時第一時間內以政府層面最快組織應急處理。但是，在具體的地方性法規建設方面，各地還欠缺細分災種的地方性、區域性法規，例如百色市在2008年初因冰凍雨雪造成全市工業、農業較大災害就是缺乏應對雨雪低溫天氣災害應急預案的一個案例。

百色市位于我國西南邊陲、云貴高原東南緣、廣西西北部，地處低緯，屬亞熱帶季風氣候。境內地形復雜，河谷以丘陵為主，南北山區以山地居多，海拔280～980 m，最高為岑王老山（2 062 m）。由于特殊的自然地理條件，局地天氣氣候差異很大，易產生極端天氣，氣象災害頻發，以干旱、強對流（冰雹、雷電、大風等）、暴雨、高溫、低溫冷害、臺風為主。百色市下轄12個縣（市、區）、135個鄉鎮，在這些區域內，各區域應對各類氣象災害風險管理方面存在法規體系建設不全、非工程性措施不強、綜合監測站網密度不夠、氣象災害風險管理知識宣教不足、資金不足等問題。因此，本文以百色市區域性氣象災害風險管理問題為導向，結合國家和上級氣象部門對氣象災害風險管理的工作新要求，對建立健全區域性氣象災害風險管理機制問題提出相應的對策。

1 區域性氣象災害風險管理體系建設

區域性氣象災害風險管理體系包括當地政府出臺的有關法律法規、以政府為主導的應急預案和應急組織、基于上級氣象部門統一建設的監測預警系統，比如在百色市，可以基于廣西區氣象局打造并在全區氣象部門推廣應用的“兩系統一平臺”和廣西區氣象局統一建設的省級突發事件預警信息發布平臺、社會力量參與機制、災害管理教育培訓體系、氣象災害風險“眾宣”機制、氣象災害風險管理資金“眾投”機制等。

我國自然災害應急機制的建設引起中央領導的高度重視始于2003年的“非典”。“非典”之后，黨中央、國務院提出了加快突發公共事件應急機制建設的重大課題[2]。黨的十六屆四中全會以來，各地按照黨中央、國務院的決策部署不斷提升本地應對突發事件特別是氣象災害的能力，并取得了很大的成績。然而，在具體的法規建設方面，各區域還有較大的差距，在災害面前常常缺乏對策，例如2008年初南方地區發生的冰凍雨雪天氣造成較大災害便是一個案例，顯現了各地區防御氣象災害工作缺乏法規保障和分災種的應急措施，對于突發氣象災害的預案可操作性不強、應對不足。

1.1 建設本地區域性規范化、標準化氣象災害防御法規和管理體系

在地方性法律法規建設方面，以百色市來說，60年來當地未出臺氣象災害防御法規，僅出臺了一些相關的規范性文件，例如2010年百色市政府出臺的《百色市氣象災害應急預案》、2017年新修訂《百色市洪澇災害應急預案》《百色市本級重大氣象信息和重汛情旱情報告黨政主要負責人實施工作方案》等規范性文件，而以國家標準和行業標準為主體的地方性氣象災害防御標準更是處于空白。在部門規范性文件方面，百色市氣象局雖然完善了本級內部氣象災害應急預案，出臺了《百色市氣象災害防御規劃》等，但近年來，當地由于極端天氣事件導致的氣象災害多發、頻發，由此帶來地方性氣象災害防御指南缺失、氣象災害風險調查與評估標準等問題日益凸顯。加快推進以國家標準和行業標準為主體的本地氣象災害防御標準體系建設，建設本地區域性規范化、標準化氣象災害防御法規和管理體系是當前氣象部門亟待解決的重要課題[3-4]。

1.2 建立以當地政府為主導的氣象災害風險管理組織及隊伍

（1）區域性氣象災害風險管理組織應由本地行政首長擔任最高領導，成立本地化氣象災害防御協調機構和辦事機構，市級應涵蓋市本級所在區，縣級應涵蓋至當地所有行政村。

（2）氣象災害管理屬地化原則。鑒于氣象災害管理的復雜性，當地政府應以政府應急管理部門為牽頭單位，以氣象部門發布的氣象災害預警為先導，組織本地區跨部門的綜合應急啟動管理工作。

（3）組建應急小分隊。主要面向鄉鎮、村屯和社區的氣象災害防御管理，主要的工作職責：一是“網格化”的氣象災害日常管理，即在本管轄區域內對本區域發生的氣象災害進行摸底排查，按上級指令實施災害管理；二是開展面向氣象災害突發狀態下的協調工作。

1.3 建設具有本地特征的氣象災害應急管理信息系統

現代信息管理技術能夠很好地實現對區域性氣象災害的風險管理。以百色市來說，應在省級突發事件預警信息發布系統基礎上，整合跨部門資源，在政府應急管理部門的主導下，建設本地化氣候變化數據庫及本地氣象災害風險管理信息系統。借力中國氣象局的智慧氣象信息員平臺，結合部門人力資源數據庫，完備有關人員的資料，包括志愿人員與部門專業聯系人、歷史災情、氣象備災物資數據等，通過這個數據庫能很容易檢索到防災、抗災、救災的各種信息。

1.4 激活本地全民參與機制

氣象災害發生顯現出的區域特征性，則在防災減災機制建設上更應強調本地全民參與。在民間組織上，組織義工團隊、各界愛心人士參與到防御氣象災害工作中；在政府層面上，充分發揮共青團志愿者和各地鄉鎮氣象信息服務站、氣象信息員的積極作用。通過縱橫本地機構、組織的方式來激活由政府組織到社會團體及個人的全民參與氣象災害防御“網絡”，形成具有本地特色的全民參與工作機制。

1.5 完善區域性氣象災害管理教育培訓體系

建設以當地氣象部門專業力量為主，各方資源投入的氣象災害管理教育培訓體系。將本地氣象災害管理體系編制成指南手冊，通過地方黨委組織部、教育部門、民營企業宣傳部門等將氣象災害防御教育融入各級學校科普知識教育大綱、融入民眾生活和地方產業發展中。通過地方黨委宣傳部門，協調跨部門的科普教育基地，將氣象防災減災知識有效融合到跨行業管理層面，進一步提高全社會對氣象災害風險防御意識和風險防控能力[5-6]。

2 加強本地區域性氣象災害防御非工程性措施

當地的氣象主管機構要根據當地氣候特征和災害調查歷史數據制作當地氣象災害風險區劃圖，并報地方政府相關部門，由政府組織各有關單位對本地氣象災害風險區劃、分災氣象災害防御措施和防御指南進行充分評估論證，特別是要對特殊地理環境、地質災害隱患點的村屯和社區避難所和轉移路線進行充分考證，經跨部門、跨行業專家充分論證后由本級政府印發實施。

3 建設以當地政府為主導、氣象部門為主、跨部門監控資源共享的區域性氣象災害綜合監測機制

由于氣象災害發生的區域性特征，在當地建設專業氣象災害監測站和多部門視頻監控資源共享對實現發布區域性精準氣象災害預警信息具有重要的基礎作用。在基層政府組織帶動下，建立有獎災害報告制度，擴大氣象災害的監測范圍。基層氣象臺站在本部門建設的自動氣象站網基礎上，積極爭取向地方政府、各有關部門建設專業監測站，優化本地氣象站網布局，充實氣象災害監測項目[7]。

3.1 制訂區域性氣象災害預警閾值和標準

首先要確定本地氣象災害致災臨界條件，其次依據中國氣象局正在打造的智能網格預報“一張網”產品，由當地預報員進行經驗訂正并完成內插計算。關鍵是當地氣象預報員要解決好在數據預報應用產品上的訂正精度和準確率問題，才能建立本地區域性氣象災害預警預警閾值和標準。

3.2 健全區域性氣象災害監測預警信息發布和傳播機制與渠道

在渠道建設上，應以基層政府為主導，在當地氣象部門梳理本地氣象災害歷史數據，制作本地氣象災害防御區劃的基礎上，各部門聯合對本地氣象災害進行分災種應急預案編制，形成以基層政府為主導，基層多部門聯動、社會參與的氣象災害防御聯動管理體制和運行機制。

在傳播機制上，可以氣象災害防御社區標準化認證為突破口，健全從市—區—社區—街道、縣—鄉—村的分級傳播渠道，避免因行政區域出現氣象災害預警信息停滯傳播問題；出臺獎勵認證達標社區、村屯標準，鼓勵氣象災害發生周邊的行政區域共同參與。例如，在災害性天氣發生區域，設置24 h預警信息站點和應急中心，及時播發上級和當地氣象臺站滾動發布的天氣實況和氣象災害警報。以百色市來說，還可以借助全市1 700多套氣象預警大喇叭、各縣氣象多媒體戶外顯示屏向公眾快速傳播氣象災害預警信息和天氣情況。

4 區域性氣象災害風險管理資金“眾投”機制

隨著各級政府對氣象防災減災工作的不斷重視，對各級氣象部門的氣象防災減災地方經費給予了較大支持。但同時也還存在預算資金總量不足、預算項目細分不夠、突發性氣象災害防御資金不能及時列入預算等問題。因此，按照氣象災害發生的區域性特征和上述存在的問題，在當地建立由政府投入、部門籌措、社會力量三方共同運維的“眾投”機制是解決這些問題的主要對策。特別注意的是在社會力量投入上，應倡導以受益方投入為主，公益資金為輔的模式，達到防災效益的最大化[8-9]。

5 結語

區域性氣象災害風險管理是指根據氣象災害風險管理原則、評估辦法等相關專業理論，結合本地氣象災害風險區劃特征、區域政治和社會經濟發展等綜合考慮建立的管理機制。通過健全地方性法規體系，加強地方性非工程性措施，建設以當地政府為主導、氣象部門為主、跨部門監控資源共享的區域性氣象災害綜合監測機制，推動區域性氣象災害風險管理資金“眾投”機制等舉措，創建并不斷完善區域性氣象災害風險管理能力，促進全社會、各行業應對氣象災害風險能力的提升，最大限度地減輕、減少氣象災害對人民生命財產帶來的影響和損失[10-11]。

6 參考文獻

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