“把脈”脫貧內生動力難題及反思

□ 高莉娟 傅李琦 吳振華

“把脈”脫貧內生動力難題及反思

□ 高莉娟 傅李琦 吳振華

學員參觀木蘭鄉山地雞孵化基地

脫貧攻堅，是新時期中國特色社會主義思想的基本方略，是解決發展不平衡不充分的重要途徑。激發內生動力，在自上而下的外在動力更加健全完善形勢下，成為取得決定性勝利的關鍵因素，是當務之急。換言之，貧困地區貧困對象是否真正具備了內生發展動力，是實現扶貧開發目標的重要標志。習近平總書記在很多場合就“脫貧要靠內生動力”“要注重扶貧同扶志、扶智相結合”等闡述了系列重要觀點。國務院扶貧辦在2017年工作要點指出該年突出重點完成工作之一是“激發貧困群眾內生動力”，對于今后兩年解決深度貧困、可持續發展具有重要意義。為此，江西行政學院第2期鄉鎮長脫貧攻堅專題研討班學員與本課題組聚焦脫貧內生動力難題，通過結構化研討集體進行了“會診”，以期對進一步激發扶貧攻堅的內生動力，堅決打贏脫貧攻堅戰貢獻綿薄之力。

學員參觀小松鎮桐江產業基地

一、脫貧內生動力不足的新“病癥”

十八大以來，貧困地區造血功能進一步強化，干群脫貧積極性進一步提升，但扶貧一線的鄉鎮長們卻發現脫貧內生動力不足這一“舊病”出現了新的“病癥”。針對激發脫貧內生動力方面的困難，鄉鎮長們提出了83條意見，涉及10余個扶貧工作面。新“病癥”主要體現在以下四個方面。

（一）貧困戶脫貧不積極的“新花樣”

原來，部分貧困戶存在“等、靠、要”思想；現在，冒出了“求、粘、賴”的新苗頭。

之前，部分貧困戶等政府兜底、靠干部幫扶，要外力濟貧。現在，一部分貧困戶出現了“言必稱貧，以扶求扶”、“凡事都找幫扶干部”、“要懶懶到底，政府來兜底”等“求、粘、賴”的新現象。在極少數地區，甚至出現了“求、粘、賴”的“升級版”，如有的貧困戶對扶貧干部放言，“不給我東西，我就讓你完成不了脫貧任務”，甚至“拼窮”、不養老人分戶等現象。

（二）干部扶貧新現“職業疲勞”

原來，“干得熟”；現在，少數干部開始感到“干得累”，出現了一定程度的“職業疲勞”。

以前的扶貧就是扶貧，雖然形式簡單，但一個釘子一個洞，幫扶的對象能看到錢物，生活水平有所提高；現在的“攻堅拔寨”“啃硬骨頭”，需要反復核對和動態調整建檔立卡，“一個貧困戶的材料比一本書還厚”。有些基層干部直接指出，“扶貧干部的主責是扶貧，但做的事很多困難很多，沒有方向，沒有成就感，干部扶貧主動性明顯不足”。

學員參觀長樂就業扶貧車間

（三）政策隱現“落地難”“落實難”

原來，針對政策是“粗放型”的，有好做法老套路；現在，有時好政策“偶爾失靈”“落地（實）難”。

原來對貧困戶識別的要求不夠精準，政策還能“普適”，現在要求精準識別，具體情形千差萬別，越到基層越要精準，更需創造性地運用。而扶貧干部們原來壓力不大，存在意識依賴和政策依賴等，但現在層層壓實扶貧責任，針對基層系統性配套措施還未跟上未健全，如針對優秀的扶貧干部可以優先提拔的激勵政策尚未實施，從而造成“等政策”“怨政策”等。

（四）脫貧可持續的預期“弱化”

原來，產業扶貧的困難是“沒有好的產業”；現在，新困難是“好的產業未必支持脫貧”。

鄉鎮長們最希望發展產業解決貧困戶就業和增收，同時形成穩定的收入預期。之前，引進適當的產業已經很難，但現在，更難的是，不但要引進適當的產業，更要保障產業帶動脫貧。目前有一些創新式的嘗試，如一些地方采取貧困戶土地資源入股的方式，一些地方采取招聘貧困戶就給予稅費優惠政策的方式，但貧困戶作為一個獨立的經濟主體，一旦其勞動和資源耗盡，必將無法繼續留存于產業之中。因此，產業扶貧對扶貧可持續的預期正在不斷“弱化”，相關的產業扶貧創新卻未能及時形成。

二、“把脈”脫貧內生動力不足

針對上述病癥，鄉鎮長們使用頭腦風暴、魚骨圖、SMART等分析工具，找出了74條“病因”，并針對鄉鎮層級如何激發脫貧內生動力提出了54條“方子”。在此歸納成人（干部群眾）、事（扶貧工作）、地（外部環境）等三個方面。

（一）既要“扶志”又要“扶智”，更要“扶制”和“扶幟”

扶貧首先是對人的扶貧，也要靠人來扶貧，但現在被扶的人和去扶的人都存在著積極性有待提高的情況。對此，鄉鎮長們認為，首先要“扶志”，重點是宣傳脫貧和扶貧的典型，起到示范作用；其次要“扶智”，重點是培訓脫貧和扶貧的技能，讓貧困戶學到“掙錢的方法”，讓扶貧者學到“扶貧的技術”；再次還要“扶制”，重點是扶貧的有效方法常態化和規范化，讓信息統一到國家層面的扶貧系統，讓制度成為扶貧者的行動指南；最后更要“扶幟”，扶貧紅旗指引的方向應該是，使貧困者從“要我富”轉變為“我要富”和“我能富”，永遠不是“為扶而扶”，而是“為富而扶”。

（二）既要“輸血”又要“造血”，更要“活血”和“換血”

扶貧需要為貧困戶和貧困地區“輸血”，更需要想辦法使其自身形成良好的內在造血用血循環機制。鄉鎮長們認為，首先要“輸血”，重點是改善基礎設施（如水、電、路等）條件，讓資源得以內外流動才能有利脫貧；其次是“造血”，重點是大戶帶動和合作社建設，讓資源結構得到優化，推動降低貸款門檻，解決資源發展條件困難；再次是“活血”，重點是簡政放權，使政策更趨靈活，基層操作更能因人因戶施策；最后是“換血”，重點是引入外來公司（如龍頭企業），形成新的增長和致富條件。

學員課后分組研討

（三）既要“移居”又要“宜居”，更要“怡居”和“頤居”

激發脫貧內生動力是一篇內外結合的文章。鄉鎮長們認為，首先要“移居”，改造經濟意義的物質環境，重點是因地制宜實現搬遷扶貧，更換生產所在環境；其次是“宜居”，改善社會意義上的物質環境，重點是推動秀美鄉村建設，改善群眾的居住環境；再次是“怡居”，改善政治意義的精神環境，重點是完善村規民約、崇尚良好家風，轉換群眾的精神意識；最后是“頤居”，改善文化意義的精神環境，重點是堅持文藝下鄉，培養群眾的精神修養。

三、思考與討論

只有貧困對象有了自我生存的勞動能力，只有貧困地區擁有了自身發展的能力，才可能脫貧致富，才可能可持續發展。內生動力的提出，是相對于外來動力的局限和內生動力的優勢而提出的。30多年的扶貧開發模式主要以資源、政策、項目等供給的政府主導型的外力推動模式，在發揮政黨優勢、制度優勢的同時，也出現部分貧困地區和貧困戶對政策、資金等的過度依賴，甚至是“意識和思路”的依賴，反向養成“等靠要”現象，貧困地區和貧困群眾的“內源”動力反而越來越弱。正如總書記首次離京到河北阜平縣專題考察扶貧開發工作時所言，“貧困地區發展要靠內生動力，如果憑空救濟出一個新村，簡單改變村容村貌，內在活力不行，勞動力不能回流，沒有經濟上的持續來源，這個地方下一步發展還是有問題。一個地方必須有產業，有勞動力，內外結合才能發展。” 習近平總書記在史上最高規格的中央扶貧開發會上強調“脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動來實現”。直接投入資源扶貧濟困是一方面，但是當前政府主導的扶貧只有指向開發貧困地區和貧困對象未來的主體生存能力和主體發展能力，才能真正打贏脫貧攻堅戰，才能保障全面建成小康社會成果的持續獲得與提升，實現“兩個百年中國夢”。特別是在“四梁八柱頂層設計基本形成”的現狀下，“強化基層活力”尤為需要內生動力的激發。所以，“內源扶貧”，就是要將輸血和造血相結合，“物質脫貧”與“精神脫貧”雙輪驅動，“最大限度調動當地群眾的積極性，變要我發展為我要發展。”道理很明白，三個具體問題可進一步切磋：

第一，人是關鍵，但關鍵是缺人，怎么辦？

在扶貧實踐中，干部和群眾反映最強烈的愿望是，要有一個脫貧帶頭人。一個真正好的帶頭人，應該兼具“四種人”的特質。一是群眾信得過的人，二是了解本鄉本土民俗鄉情的人，三是有一定經濟或政治影響力的人，四是有足夠的奉獻精神的人。一般看來，具有以上特質的人往往是本村出去在外的經濟、政治能人，因此我們建議，在現行的村委加“第一書記”模式中，是否可以啟動“第一書記”回鄉模式？具體操作的關鍵在于“三個走”，一是建議省、市、縣三級選派的“第一書記”優先回鄉幫扶，鼓勵愿意回家鄉的同志優先任“第一書記”，單位幫扶跟著“第一書記”走；二是鼓勵本鄉本村在外的經濟能人和賢達回鄉任“第一書記”（非黨員可任“第一主任”），對應的“第一書記”幫扶政策跟著走；三是鄉鎮選派的“第一書記”重點留在“包和掛”的村，讓兩種工作的步子一并走。

第二，扶貧需要錢，但總是沒錢，怎么辦？

扶貧需要錢，在特定地區，政策傾向可能會引來資金傾斜，但大多數地方卻難有足夠資金配套。市場之所以不愿意向某些貧困地區投錢，往往是因為市場的價格機制要求的。因此，可否因地制宜地配套稅費政策，專項打造一批以扶貧為目的的政府和社會資本合作（PPP）示范項目，使貧困地區的公共品投資和市場商品開發融合，讓市場發現投資的空間，推動資本流入當地促進發展。一旦社會資本引入并發展，地區經濟得以發展，扶貧資源得以增加。關鍵是，政府只是讓渡了本來并未獲得的財富，形成了新的財源，提升了新的效率。

第三，扶貧需要權，基層認為扶貧要適當放權，怎么辦？

經濟社會活動中總是存在“一放就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈，當前的政策設計已經是經過探索后的理想狀態，但是，政策應用于現實總會有解釋或解決不到之處。因此，基層扶貧干部大多希望扶貧工作的權力適度下放，不搞一刀切。利用現有基層黨組織，村民理事會等基層組織的協調作用，形成政策微調影響力，讓基層的政府組織具有“邊上報邊微調”的權力，使得權力更好地為群眾謀福利，讓群眾感受到自己是扶貧中的一份子。允許政策微調其實是既定事實，因為實踐中早以存在，但把既定事實制度化和政策化，就能給鄉鎮等基層打開工作的權力窗口，靈活地做好扶貧問題。

學員課后分組研討

補齊同步建成小康社會的短板，需要扶“錢”扶“物”扶“今天”，但更需要扶“志”扶“智”扶“明天”。“人窮志不能短，扶貧必先扶志”，要長信心，長志氣，長壯志，長精神。“治貧先治愚”，要長知識，長技術，長能力，長理念。“調動扶貧對象的積極性，提高其發展能力，發揮其主體作用”，“群眾參與是基礎”，“要重視廣大基層干部群眾的首創精神，讓他們的心熱起來、行動起來，靠辛勤勞動改變貧困落后面貌。”“要繼續堅持精準扶貧、精準脫貧方略，用繡花的功夫實施精準扶貧。”物質脫貧攻堅克難，精神脫貧更是艱巨而復雜。扶貧領域供給側改革還需要精準的道德脫貧、精準的文化脫貧和精準的精神脫貧，來凝聚心靈力量，尊重和落實貧困群眾在脫貧致富中的主體地位。2017年5月國家扶貧辦主任劉永富提出，“改進幫扶方式，擴大貧困群眾在幫扶項目各個環節的參與度。建立正向激勵機制，把一些幫扶政策和貧困群眾參與情況掛鉤，鼓勵光榮脫貧、勤勞致富。發揮村規民約作用，開展人居環境整治，逐步改變陳規陋習”。相應的主張和舉措，旨在通過維護貧困群眾的民主權利，引導他們充分用好外部資金、技術、項目、環境等，組織他們積極參與扶貧規劃制定、扶貧項目建設、扶貧項目管理和監督的全過程，“成為農民群眾脫貧致富的主心骨，把鄉親們的事情辦好”，“靠辛勤勞動改變貧困面貌、過上幸福的生活”。江西省贛州市扶貧辦最近新出臺《關于破除貧困群眾不良思想傾向激發扶貧對象脫貧內生動力的指導意見》，探索提升貧困群眾內生動力辦法。星星之火，可以燎原，懷著對“人民利益”的深厚感情，就能繡出花來做出彩來。

高莉娟、傅李琦、吳振華，中共江西省委黨校（江西行政學院）。

余忠陽