瑞典核能立法與監管體制

張 弛,劉澤軍

(環境保護部核與輻射安全中心,北京100082)

瑞典地處北歐,氣候寒冷,取暖用能源需求龐大,加上其經濟發達,因此該國對能源的需求較大。但其本國的石油和天然氣等化石燃料資源少,嚴重依靠進口。為此,瑞典大力發展各類新能源和清潔能源。除占發電量一半的水電外,核能是瑞典電力供應的主力,其年發電量占總發電量40%左右[1]。瑞典成為北歐乃至世界上綠色能源消耗比例最高的國家之一。2011年瑞典總發電量為1530億千瓦時,其中600億千瓦時 (39%)來自核電,660億千瓦時(43%)來自水電,還有61億千瓦時 (4%)由風電提供,其他各種化石燃料提供了209億千瓦時 (14%)。

二戰結束后,為了推動原子能研究,1947年瑞典建立了原子能研究機構 (Atomenergi)開展相關研發工作。該國首個研究堆于1954年開始投入調試。但經過一段時間的探索后,瑞典又開始轉向自主設計沸水堆。1966年開始建造第一個自主設計的460 MWe沸水堆—奧斯卡港1號機組,該機組于1972年投入運行。為了對比和平衡技術,1968年將西屋公司設計的壓水堆引入瑞典市場,1975年靈哈爾斯2號機組投入運行[2]。

瑞典核電開發的主體是國營電力企業瓦滕法爾公司,該公司如今已是歐洲具有代表性的電力企業,2012年度位于世界500強第398位[3]。

在位于巴舍貝克的2臺機組關閉后,目前瑞典一共有10臺機組,7個為沸水堆 (簡稱BWR),另3個是壓水堆 (簡稱PWR),分布于3個沿海廠址,其總功率約9.4GWe。瑞典核電基本情況見表1、圖1。

為了彌補巴舍貝克電廠退役的電力缺口,各核電廠都在瑞典輻射安全局的審批下進行了功率提升。但是經過分析論證,特別是福島事故后的安全論證后,2012年瓦滕法爾公司向瑞典輻射安全局提交了新建核電廠的申請,以解決電力缺口和機組老化問題。

瑞典是世界上對環境問題最為積極和嚴格的國家之一。瑞典政府長期利用綠色證書制度推動可再生能源的普及,同時瑞典是世界唯一以征稅形式應對核能帶來的污染問題的國家,自二十世紀九十年代起開始征收,且隨后多次上調,至2008年,每度電征收約0.67歐分,該費用占到核電運營成本的約三分之一[4]。

2010年瑞典工業代表聯盟所做的一項調查表明,如不考慮稅收、退稅和補助金等形式的政策性優惠措施,且核電成本估算中包括了廢物管理和退役成本的條件下,核電及水電的投資成本遠低于風電。報告稱,風電比水電的成本高約65%,比核電高約50%。因此核電未來依然是瑞典能源的主要支柱之一。

1 放射性污染防治框架

瑞典放射性污染防治相關的法律主要是3部: 《核活動法》 《環境法》和 《輻射防護法》。這些法律還有一系列下屬法令和文件進行補充和支撐。

《核活動法》[5]主要關注安全和控制問題,以及運行相關的安全議題。該法適用于所有與核材料和放射性廢物相關的核活動,包括獲取、擁有、轉移、處理、處置以及其他操作?？偟膩碚f,任何活動都必須由持有政府依據該法頒發的執照方可進行。相關管理流程見圖2。

圖2 許可證管理流程Fig.2 The Process of License Management

《環境法》[6]主要是針對核活動中環境問題的管理,并在其他危及環境的活動中識別與核相關的內容。該法考慮以下原則和要求:環境負擔論證、預防原則、相關知識和技術要求、資源管理和循環經濟要求、合理原則等。環境質量標準詳述了對人類沒有明顯風險的固體、液體和氣體排放的最高水平。與其他國家不同的是,環境影響評價的要求是在 《核活動法》而不是 《環境環保法》中提出的,其作為建造、擁有和營運核動力廠申請執照的一部分。而在瑞典,核設施的運行需要依據 《核活動法》和 《環境法》的要求申請兩個不同的執照方可進行。

《輻射防護法》[7]的目的是保護公眾、生物和環境免受輻射的有害影響。該法于1958年發布,并于1988年修訂。該法建立了一套應用于電離輻射 (如伽瑪射線和X射線)和非電離輻射 (光輻射、電磁輻射和超聲輻射等)的執照管理體系。涉及電離輻射活動包括使用放射性物質和可以產生或發射電離輻射的裝置。假如該活動同時歸屬上述的 《核活動法》管理范疇,則 《輻射防護法》所要求的執照或規定自動取消。

除了以上法律之外,相關法律還包括《核責任法》《礦物法》《核兩用品和技術援助控制法》《危險貨物運輸法》等。

除以上法律外,瑞典加入的國際公約如下:1986年 《及早通報核事故公約》、1986年 《核事故或輻射緊急情況援助公約》、1994年 《核安全公約》和1997年 《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》。這些公約同樣作為政府進行核安全監管的法律依據。

2 核監管體制和流程

圖3 瑞典輻射安全局組織機構圖Fig.3 Organization Chart of SSM

瑞典輻射安全局 (簡稱SSM)受瑞典政府任命,全面負責放射性污染防治和核不擴散職責,其向瑞典環境保護部匯報。依據其職責,SSM對所有放射性污染防治相關活動進行監管,同時開展監督執法,負責執照發放和管理,負責教育和研發管理,負責應急準備和響應,負責輻射環境管理以及國家計量實驗室。SSM組織機構如圖3所示。瑞典新建核設施執照申請流程如圖4所示。

SSM每年預算約4億瑞典克朗 (約6千萬美元),雇員約300人,總部設于臨近首都的索爾那市。

SSM由議會和政府任命領導人和支付預算,和其他國家核安全當局一樣,SSM獨立地履行其職責,不受任何單位和個人制約。

圖4 新建核設施執照申請流程Fig.4 The License Process of New Nuclear Facility

3 核能發展和監管特點以及對我國的借鑒

3.1 核能發展和監管特點

3.1.1 核能道路曲折

在美國三哩島核事故之前,瑞典核能發展迅速,自主掌握了沸水堆的設計建造和運行技術,同時又引進了西屋公司的壓水堆技術,一度擁有12座運行核電廠,發電量占全國50%以上,為國民經濟發展和人民福祉作出了巨大貢獻。

但是對于主要能源的核電,瑞典政府態度一直搖擺不定。1979年美國三哩島核電事故引發了全國范圍的討論,最后瑞典進行一次全國公民投票,最終決定1980年之后不再興建新的核電廠,同時2010年完成核電淘汰。1986年發生切爾諾貝利核電事故之后,瑞典于1998年頒布了廢除核能的法律。

進入到二十一世紀以來,從氣候變暖對策和維持電價的角度出發,瑞典國內對核電需求的呼聲再次提高。此外,由于瑞典首座核電機組已服役40年,迫切面臨退役問題。2010年6月,經過研究和辯論,右派聯合執政的瑞典國會以174票對172票、3人缺席的情況下通過一項法案,通過新建核電設備取代舊有發電機組的計劃,同時要求瑞典輻射安全局于2012年底前對瑞典核動力廠的長期安全給出評價結論。

但是,2011年3月福島第一核電站事故后,對核電的擔憂之聲頻出,瑞典政府也決定對所屬核電廠執行歐盟統一的壓力測試。2012年12月,瑞典輻射安全局發布了 “瑞典核能工業長期安全調查和福島事故措施”(SSM2010-1557-10)[8]報告,澄清了瑞典核電安全問題,掃清了未來核能發展的障礙。近期新的核電項目-靈哈爾斯核電廠新機組申請已提交政府,業主正在堆型對比,同時等待政府立項決策。

3.1.2 放射性污染防治監管嚴格

作為環境管理最為嚴厲的北歐國家之一,瑞典自核能開發以來就秉承 “安全第一”的原則,對所有涉核活動都進行執照管理,同時開展監督檢查,對不符合的事項堅決加以處理。如2007年,鑒于低、中放廢物貯存場運營商SKB沒有提供足夠證據證明其運行滿足輻射防護標準,SSM要求該設施于6月21日前停止運行。2012年,鑒于比利時監管當局發現RDM公司生產的壓力容器存在制造缺陷,SSM要求靈哈爾斯2號機組 (相同供應商)提交相應的行動計劃。2012年12月,奧斯卡港2號機組操縱人員無法向監管當局證明負責應急供電的2臺柴油機維修工作合格而被要求停堆。由于核安全監管當局對核設施和核活動的獨立監管,權威有效,多年來瑞典保持了良好的核電安全生產記錄,為其應對福島危機以及未來可持續發展打下了堅實基礎。

3.1.3 輻射安全涉及的范圍廣

瑞典輻射安全局的一項主要職責是負責電離輻射的防護,對人員接受電離輻射照射規定了嚴格的劑量限值,表2給出了電離輻射劑量限制。同時,由于瑞典地理位置靠近北極,因此較其他國家而言,日照對健康的影響也是瑞典人民生活相關的議題,日照安全也成為瑞典輻射安全局的管理職責之一。SSM充分切實履行其職責,進行日照調查,定期向公眾發布日照推薦,保護公眾安全享受陽光。除了日照外,電磁輻射也是瑞典政府的關注重點,目前SSM已經正式承認0.2微特斯拉以上的低頻電磁場對人體有害,并制定了相關標準加以規范管理,該實踐也走在世界各國前列。

表2 電離輻射工作人員劑量限值Table 2 Dose limits for persons working with ionizing radiation

3.1.4 綠色可持續發展

瑞典針對本國的基本國情,重點發展了水電和核電這兩種能源,其發電量占到總電量的95%以上,是歐盟中非化石燃料使用率最高的國家。在擁有核電的國家中,瑞典也是唯一收取核電稅的國家,其收取的費用主要用于核電廠所產生乏燃料和相關廢物的處理處置。在國際熱點的可再生能源領域,瑞典政府計劃到2020年將可再生能源在最終能源消費中所占的比例提高到49%,居歐盟各成員國之首,這對于核能發展也是利好。正是由于瑞典政府的綠色經濟探索和嚴謹的工作態度,使其能走出三哩島和切爾諾貝利核事故的陰影,成功應對了福島核事故帶來的沖擊,迅速恢復到既定的核能發展道路上來。這些都是瑞典獨特有效的綠色可持續發展道路的良好實踐,值得各國關注和學習。

3.2 教訓

3.2.1 設備管理還不完善

2006年11月14日靈哈爾斯核電站3號反應堆外變壓器爆炸引起火災,2011年10月23日奧斯卡港核電站2號機組渦輪房由于漏油引起火災。雖然二次火災均未造成直接的核安全風險,但反映出經過30年的運轉,瑞典核電廠相關設備的可靠性已出現了下降趨勢,需要營運單位高度重視。

3.2.2 安全管理仍需加強

綠色和平組織2012年10月組織超過60人試圖未經允許而進入核電廠,從而證明安全管理缺陷。結果有兩人在福什馬克核電站藏身38小時后,主動現身離開。該事件在社會上造成極大沖擊。瑞典政府要求營運單位瓦滕法爾集團作出解釋,并加強管理。

3.3 借鑒

除了以上獨特之處,瑞典還有很多方面值得我國核能發展、核安全監管借鑒之處。

3.3.1 完善法律法規

瑞典自開發原子能之始就注重法律法規體系建設,無論是立法禁止核武器的開發,還是在推動核能開發過程中,都是通過立法來加以決策并貫徹執行。在上層立法之下,還有眾多的條例和政府規章,細化和明確立法的具體要求,SSM還制定了大量的管理和技術文件加以落實,從而使立法利于執行。這樣核活動從一開始就能得到公眾的理解和關注,放射性污染防治監管工作得到了廣大公眾的支持和監督,即使面對國際社會的核事故沖擊也能最終平穩過度,避免了大起大落,保障了可持續發展,保障了國家發展和國民生活。

3.3.2 加強放射性污染防治監管

瑞典一直是放射性污染防治監管最為嚴格的國家之一。多年來瑞典政府給予了放射性污染防治監管當局獨立的監督執法權,在人員和經費保障上也是不遺余力。平均每臺核電機組所擁有的監管人員和經費在世界各國位居前列。SSM針對其職責組建了精干有效的管理體系,有力地保障了國家安全和公眾健康。其監管流程也是公開透明的,各方可以通過聽證會等有效途徑反映其訴求,從而得到公眾最大程度的支持。這些良好實踐都得到了國際原子能機構的贊賞,并向各國推薦。

3.3.3 主動應對放射性廢物處理問題

眾所周知,放射性廢物問題一直是核能發展的制約因素之一,甚至有些國家或社會團體將其提升到道德層面加以對待。在放射性廢物處理上,瑞典政府一直走在世界前列。

3.3.4 積極參與國際合作

在核安全監管領域的國際合作上,瑞典政府也是大力推動。在歐盟框架下,瑞典與周邊的丹麥、芬蘭等國開展了大量的交流和合作。特別是2005年,在丹麥的不斷呼吁下,瑞典永久關閉了距哥本哈根約40公里、運行僅30年的巴舍貝克核電廠[10]。該行為在國際合作中作出了良好的表率作用。在國際層面上,瑞典于2012年加入了世界經合組織核能署下的MDEP項目,參與AP1000工作組的相關工作,并于今年首次參加了工作組會議,由此吸取國際有益經驗,交流監管心得。

4 結 論

本文對瑞典的核能發展歷程,特別是放射性污染防治立法框架、放射性污染防治監管體制進行了調查和研究,分析總結了其顯著的四個特點,同時得出了我國放射性污染防治監管可以借鑒采納的四個良好實踐,促進我國2003年發布的 《放射性污染防治法》的修訂工作,核安全法立法,借此推動對北歐國家核監管的交流了解,推進我國和世界核安全和放射性污染防治水平。

[1]中國電力網.2011年瑞典核電占總電能比重39.8%.[EB/OL].(2012-07-05)[2013-11-08].http://www.chinapower.com.cn/newsarticle/1162/new1162485.asp.

[2]閆淑敏.瑞典核電30年[J].國外核新聞,1995(10):4.

[3]FORTUNE.GLOBAL500.[EB/OL].(2012-12-31)[2013-11-08]http://www.fortunechina.com/global500/357/2012/VATTENFALL.

[4]劉剛,譚欽文,王洪宇.瑞典的電力市場和電力價格[J].中國物價,2007(4):43-46.

[5]The Swedish Government.The Swedish Radiation Safety Authority.The Act on Nuclear Activities(1984:3).[EB/OL].(2011-12-09)[2013-11-08].http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/Global/IRRS/Act% 20on% 20Nuclear%20Activities.pdf.

[6]Government Offices of Sweden.The Swedish Environmental Code.[EB/OL].(2007-08-21)[2013-11-08].http://www.regeringen.se/sb/d/2023/a/22847.

[7]The Swedish Government.The Swedish Radiation Safety Authority.Radiation Protection Act(1988:220).[EB/OL].(2011-12-09)[2013-11-08].http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/Global/IRRS/Radiation% 20Protection%20Act.pdf.

[8]Swedish Radiation Safety Authority.Investigation of long-term safety in the Swedish nuclear power industry and measures owing to the accident at Fukushima Dai-ichi.[EB/OL].(2012-12-31)[2013-11-08].http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/Global/Pressmeddelanden/2012/Investigation-of-long-term-safety-eng.pdf.

[9]中國網.瑞典致力于防核擴散與裁軍,獲“白衣騎士”稱號.[EB/OL].(2010-06-07)[2013-11-08].http://news.china.com.cn/txt/2010-06/07/content_20200646.htm.

[10]辛樺.瑞典:兩代人對核電的不同思考[J].生態經濟,2005(8):8-11.