惠農政策執行效果評價及其完善對策
——以H市1400位農民為樣本

□陳德仙 侶傳振

惠農政策執行效果評價及其完善對策——以H市1400位農民為樣本

□陳德仙1侶傳振2

基于農民滿意度視角，并通過層次分析法構建起惠農政策執行效果評價指標體系。借鑒四分圖模型，運用指標體系科學評價H市惠農政策執行效果。結論如下：農村公路村村通、新型農村社會養老保險、新型農村合作醫療、農村義務教育“兩免一補”和取消農業稅執行效果較好；農村飲水安全工程執行效果次較好；千萬農村勞動力素質培訓工程、糧食直接補貼、農村小額支付“村村通”工程、農村環境綜合整治和村級公益事業一事一議財政獎補執行效果次較差；農村最低生活保障、農機具購置補貼和農戶小額貸款執行效果較差。最后提出體系化的對策建議，以此形成合力提升惠農政策執行效果。

惠農政策；執行效果評價；完善研究；農民滿意度

惠農政策是中國特色稱謂，國外與之概念相似的是農業保護或者農業支持政策，主要側重于農業方面，而惠農政策的范疇更加廣義和寬泛[1]。徐勇(2008)認為惠農政策是指黨和國家為支持農業生產、農村發展和農民增收而制定的活動計劃和行為準則[2]。李輝(2010)認為是國家出臺的一系列關于“三農”問題的支農、惠農的政策文件[3]。行動派大師Charles O Jones(1984)認為政策執行是將一項政策付諸實施的所有活動，而解釋、組織和實施則是諸多活動中最重要的三種[4]。綜合以上觀點，本文認為惠農政策是黨和國家為了解決“三農”問題和實現相關政治目標而制定的支農、惠農的

公共政策，包括各種文件、項目、工程、措施以及行動總和。

惠農政策執行的根源在于幫助解決“三農”問題?！叭r”問題是農業文明過渡到工業文明的必然產物，并非我國的特有產物。王良健(2010)認為“三農”問題已經成為制約我國農村經濟發展和社會良性運行的重要瓶頸[5]。因此，從1982年2017年國家先后頒布了19個關于農業、農村和農民的“一號文件”，惠農政策成為黨和國家解決“三農”問題的重要經濟工具[6]。徐勇(2008)指出在解決經濟和社會問題的同時，惠農政策執行也是政治整合和政權建設的過程，伴隨國家政權集中和滲透的惠農政策執行，強化了農民對黨和國家的政治認同[2]。正如杜贊奇所說的：“國家政權建設是通過權力的文化網絡深入到農村基層社會[7]”。

惠農政策既有相關研究主要集中在以下五個層面：一是林毅夫等人論述我國惠農政策執行的必要性問題[8]；二是柯炳生等人論述加入WTO對我國惠農政策執行的影響[9]；三是陳錫文等人借鑒農業發達國家的農業保護或支持政策的執行經驗[10]；四是王良健等人評價惠農政策執行效果[5]；五是黃祖輝等人論述惠農政策供給側改革[11]。在目前掌握的文獻中，關于惠農政策執行效果評價的研究不足，而從農民滿意度視角更加少見，已有的相關研究也存在農民滿意度越高，惠農政策執行效果越好的邏輯錯誤。因此，本文基于農民滿意度視角，并通過層次分析法構建起惠農政策執行效果評價指標體系。借鑒四分圖模型，運用指標體系科學評價H市惠農政策執行效果。最終提出體系化的對策建議，以此形成合力提升惠農政策執行效果。

一、惠農政策執行效果評價指標體系的構建

(一)評價指標的篩選與優化

惠農政策種類繁多，主要涉及基礎設施、社會保障、教育、農業生產、金融服務和生活等方面?；A設施類惠農政策主要包括農村飲水安全工程、農村公路村村通、農村有線電視工程、農村水利建設補貼等；社會保障類惠農政策主要包括新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險、農村最低生活保障、農村自然災害救助、農村特困戶生活救助等；教育類惠農政策主要包括農村義務教育“兩免一補”、新型農民科技培訓、千萬農村勞動力素質培訓工程等；農業生產類惠農政策主要包括取消農業稅、糧食直接補貼、農機具購置補貼、農資綜合直補、良種補貼、政策性農業保險等；金融服務類惠農政策主要包括農戶小額貸款、農村小額支付“村村通”工程、婦女小額擔保貸款貼息等；生活類惠農政策主要包括農村環境綜合整治、村級公益事業一事一議財政獎補、千村示范萬村綜合整治等。

在惠農政策梳理的基礎上，結合學界、政策執行主體和一線執行者等30余位理論界與實務界專家的意見，最終形成評價指標庫。一級指標為惠農政策執行效果，二級指標為基礎設施(A)、社會保障(B)、教育(C)、農業生產(D)、金融服務(E)和生活(F)，三級指標為農村飲水安全工程(A1)、農村公路村村通(A2)、新型農村社會養老保險(B1)、新型農村合作醫療(B2)、農村最低生活保障(B3)、農村義務教育“兩免一補”(C1)、千萬農村勞動力素質培訓工程(C2)、取消農業稅(D1)、糧食直接補貼(D2)、農機具購置補貼(D3)、農戶小額貸款(E1)、農村小額支付“村村通”工程(E2)、農村環境綜合整治(F1)和村級公益事業一事一議財政獎補(F2)。

(二)評價指標的權重確定

層次分析法(Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP)是將與決策有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的決策方法。該方法確定權重的主要依據是各指標的相對重要性，運用1-9標度法將各指標進行兩兩比較，從而將無序、復雜的定性問題轉化為量化數據。具體來說，一個因素與另一個因素相比：同等重要，量化值為1；稍微重要，量化值為3；較強重要，量化值為5；強烈重要，量化值為7；極端重要，量化值為9；兩相鄰判斷的中間值為2，4，6，8。

在AHP的基礎上，針對二級指標層和三級指標層構建起七個判斷矩陣，其中二級指標判斷矩陣如公式1.1所示。以二級指標層的判斷矩陣為例說明指標權重計算的過程：計算各行元素之積，M1=3/2,M2=180，M3=2/3，M4=16，M5=1/12，M6=1/240；計算Mi的6次方根(n=6)，μ1=1.0699，μ2=2.3762，μ3=0.9347，μ4=1.5874，μ5=0.6609，μ6=0.4011；對向量W=(1.0699，2.3762，0.9347，1.5874，0.6609，0.4011)做歸一化處理，1.0699/(1.0699+2.3762+0.9347+1.5874+0.6609+0.4011)=0.1522,2.3762/7.0302=0.3380，0.9347/7.0302=0.1330，1.5874/7.0302=0.2258，0.6609/7.0302=0.0940，0.4011/7.0302=0.0570；求得向量W=(0.1522，0.3380，0.1330，0.2258，0.0940，0.0570)；經過進一步修正得到二級指標權重W=(0.15，0.33，0.13，0.23，0.10，0.06)。因此，二級指標的權重分別為：A=0.15，B=0.33，C=0.13，D=0.23，E=0.10，F=0.06。同理可得，三級指標權重A1=0.07，A2=0.08，B1=0.11，B2=0.13，B3=0.09，C1=0.09，C2=0.04，D1=0.10，D2=0.05，D3=0.08，E1=0.09，E2=0.01，F1= 0.04，F2=0.02。

采用AHP計算指標權重，必須通過一致性檢驗，只有一致性比例CR<0.1，才能通過一致性檢查。一致性比例CR = CI/RI，CI=(λmax-n)/(n-1)。二級指標層判斷矩陣λmax=6.0993，RI=1.24，CR=0.0160<0.1，同理三級指標層的CR也均小于0.1。由此說明，通過一致性檢驗。

二、惠農政策執行效果評價：以H市為例

(一)樣本特征

H市作為地方發展的先頭兵，形成了內容豐富、種類多樣的惠農政策，并在執行方面取得了一定成績，以H市作為樣本評價惠農政策執行效果具有一定的代表性。本次調查主要采用問卷調查法方法與訪談法，共涉及到H市二區五縣市的20余個鄉鎮，具體針對被調查者的基本信息情況、惠農政策執行效果調查和農民滿意度評價三個部分進行詳細調查。共發放問卷1400份，回收問卷1373份，回收率為98.07%，其中，有效問卷1335份，問卷有效率為97.23%。本次問卷的總的Cronbachα系數為0.807，而惠農政策執行農民執行效果評價量表的Cronbachα系數為0.908，表明問卷具有良好的信度。另外，KMO值為0.821，Sig值為0.000小于顯著水平，表明問卷具有良好的結構效度。

(二)指標測算方法及測算結果

1.測算方法

使用加權平均法來測算H市惠農政策執行效果農民滿意度，即采取以下公式1.2。由此可以計算各個三級指標的滿意度，并以此來反應惠農政策執行效果。n為影響農民滿意度的指標個數，在本指標體系中n=14；k為農民滿意程度的分類等級數(如1-5)，本指標體系滿意度評價采用1-5分類等級，k=5；Xj指滿意度評價為j時所對應的分值(如X1=1，X2=2，X3=3，X4=4，X5=5)；Yij指農民對第i個指標選擇第j滿意程度的百分比。以i=1(即A1指標)為例，說明計算過程，具體如公式1.3所示。

當i=1時

2.測算結果

滿意度測算結果如下：農村飲水安全工程(3.73)，農村公路村村通(3.79)，新型農村社會養老保險(3.66)，新型農村合作醫療(3.73)，農村最低生活保障(3.37)，農村義務教育“兩免一補”(3.67)，千萬農村勞動力素質培訓工程(3.12)，取消農業稅(3.76)，糧食直接補貼(3.45)，農機具購置補貼(3.30)，農戶小額貸款(3.32)，農村小額支付“村村通”工程(3.21)，農村環境綜合整治(3.35)，村級公益事業一事一議財政獎補(3.06)。具體如表1所示。

(三)四分圖模型評價

四分圖模型(Importance Performance Analysis，簡稱IPA)又稱重要因素推導模型，是一種偏于定性研究的診斷模型。它首先通過調研和訪談列出所有相關指標，對每個指標設重要度和滿意度兩個屬性，根據指標的重要程度及滿意度的情況，將各指標歸進二位坐標的四個象限內(A區—優勢區，B區—修補區，C區—機會區，D區—維持區)，可按歸類結果對這些指標分別處理。目前，IPA模型越來越地多被運用到評價政府公共政策的執行效果中去。

表1 滿意度測算結果表

圖1 IPA分析結果圖

圖1是本次研究的IPA模型分析結果，14個指標分布在四個象限內，其中與橫軸平行的參考線是14個指標權重的平均值(0.07)，與縱軸平行的參考線是14個指標滿意度的平均值(3.47)。IPA模型分析結果具體如下：A區(優勢區)有A2、B1、B2、C1和D1五個指標，表明農村公路村村通、新型農村社會養老保險、新型農村合作醫療、農村義務教育“兩免一補”和取消農業稅這些指標是重要指標，并且滿意度較高，說明在這些方面執行效果較好；B區(修補區)有B3、D3和E1三個指標，表明農村最低生活保障、農機具購置補貼和農戶小額貸款這些指標滿意度低，但是重要指標，說明在這些方面執行效果較差；C區(機會區)有C2、D2、E2、F1和F2五個指標，表明千萬農村勞動力素質培訓工程、糧食直接補貼、農村小額支付“村村通”工程、農村環境綜合整治和村級公益事業一事一議財政獎補這些指標不是重要指標，并且滿意度較低，說明在這些方面執行效果次較差；D區(維持區)有A1一個指標，表明農村飲水安全工程這個指標不是重要指標，但是滿意度較高，說明在這方面執行效果次較好。

三、完善對策：重點關注修補區的惠農政策

在評價結果的基礎上，最終提出體系化的對策建議，以此形成合力提升惠農政策執行效果。對策建議分別是：重點關注修補區內的惠農政策；減少對機會區內的惠農政策的投入；整合和優化維持區內的惠農政策；保持和發揚優勢區內的惠農政策。本文重點對修補區內的三項政策提出針對性建議，具體如下：

(一)亟需針對性地瞄準政策目標對象

根據調查結果顯示，年收入在5萬以上和5萬以下的農民群體中享受過農村最低生活保障的百分比相差不大。因此，低保對象的界定和審核已經成十分嚴重的問題。該問題的根源在于收入算法的不科學性和不系統化導致低保標準的誤差，當然執行主體不作為和亂作為等情況也是重要誘因。因此，亟需針對性地瞄準政策目標對象，從而提升執行效果。在收入算法方面，米紅(2010)認為改進的模型有利于真實反映農村最低生活保障標準，提高測算的準確性[12]。在執行主體方面，符華平和顧海(2009)提出合理確定低保對象和保障標準，在具體操作中應采取調查摸底與群眾評議相結合的辦法，同時提高低保工作人員素質，加強低保監督管理[13]。

(二)優化惠農政策補貼范圍

根據調查結果顯示，54.2%的人認為惠農政策涉及的范圍和對象不夠廣。農機具購置補貼問題的根源在于政策補貼農具供給側和需求側的矛盾，供需兩側信息的錯位導致該矛盾的產生。謝來位(2010)指出內部的等級制和科層制和外部復雜的溝通環境和高昂的溝通成本導致了溝通效率低下，從而難以真實的了解農民的需求[14]。在調研中觀察到，L縣一般以種植山核桃為主，因此該地應以割草機和高壓農藥機等農具為主；J縣以水稻種植為主，因此該地應以插秧機，聯合收割機等農具為主。所以需要因地制宜地不斷優化農機具購置補貼范圍，關鍵是根據地方情況和農民需求來決定。另外，加快推進高科技和高質量的農機具購置補貼，這能夠提高生產效率和保障生產安全。農機具購置補貼變動比較大，每年補貼的范圍有所不同，因此相關領導和相關政策執行人員需要經常下鄉下村進行調研，了解當年的農情，并結合當地當年具體情況進行預測和資金計劃安排，提高財政資金計劃使用率，提高資金補貼力度。

(三)完善政策配套措施

農戶小額貸款是低收入者改善生產和生活的一種重要政策保障，但該政策在執行過程中遇到諸多障礙和現實困境，并未達到預期效果。信用擔保是農戶小額貸款的一種重要配套措施，但農戶信用機制始終難以成型，這就需要我們從實地觀察中去尋找根源。對H市各個信用社的訪談和觀察中，發現以下現象：經常出現抵押資產不足但是又不愿意簽信用合同，然后農戶就會對客戶經理的價值評估提出各種質疑和不滿。行為的背后蘊藏的一般規律是：儲蓄思維根深蒂固，信用對于我國傳統小農是陌生的，當其真正落實到農戶的頭上時，農戶將出現害怕、猶豫和憤怒等的社會心理現象。農戶難以接受的根源在于我國農村經濟轉型沒有完成，市場開發程度不夠。也就說明，目前信用在我國農村個體家戶中存在的基礎是薄弱的，這種基礎不僅是農村市場體制基礎，更是農戶心理基礎。因此，亟需引入農戶集體信用來有效聯結政府、農信社和農戶三者的關系，從而瓦解相互博弈的雜糅狀態以及實現信用在農戶心里的逐漸過渡。實踐證明，H市越來越多的信用村出現，從而以某種單元為主的農戶集體信用機制構建的做法是值得嘗試的。信用村和農戶集體信用為未來的農村信用制度的構建提供重要思路和過渡路徑。

四、結論

1.惠農政策梳理結論：厘清惠農政策體系，從而填補了惠農政策的理論洼地。惠農政策具體劃分為基礎設施、社會保障、教育、農業生產、金融服務和生活六個方面，進一步劃分為農村飲水安全工程、農村公路村村通、新型農村社會養老保險、新型農村合作醫療、農村最低生活保障、農村義務教育“兩免一補”、千萬農村勞動力素質培訓工程、取消農業稅、糧食直接補貼、農機具購置補貼、農戶小額貸款、農村小額支付“村村通”工程、農村環境綜合整治和村級公益事業一事一議財政獎補等惠農政策。

2.惠農政策執行效果評價結論：農村公路村村通、新型農村社會養老保險、新型農村合作醫療、農村義務教育“兩免一補”和取消農業稅執行效果較好；農村飲水安全工程執行效果次較好；千萬農村勞動力素質培訓工程、糧食直接補貼、農村小額支付“村村通”工程、農村環境綜合整治和村級公益事業一事一議財政獎補執行效果次較差；農村最低生活保障、農機具購置補貼和農戶小額貸款執行效果較差。

3.惠農政策建議結論：重點關注修補區內的惠農政策；減少對機會區內的惠農政策的投入；整合和優化維持區內的惠農政策；保持和發揚優勢區內的惠農政策。重點對修補區內的農村最低生活保障、農機具購置補貼和農戶小額貸款提出針對性建議：(1)亟需針對性地瞄準政策目標對象。低保對象的界定和審核問題十分嚴重，根源在于不科學的收入算法和主體的不作為和亂作為。因此，瞄準目標對象應首先破除這兩方面的障礙。(2)優化惠農政策補貼范圍。型構良好的政策溝通機制是優化補貼的重要途徑，關鍵在于暢通供需兩側的信息溝通，解決供需兩側的矛盾。(3)完善政策配套措施。信用擔保是農戶小額貸款的一種重要配套措施，但其在我國農村個體家戶中存在的基礎是薄弱的，尤其是農戶的心理基礎，而信用村和某種單元為主的農戶集體信用的做法值得嘗試。

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F320

A

1008-8091(2017)04-0037-05

2017-03-21

浙江省教育科學規劃項目“大學生創業政策實施效果評價及其優化研究——以杭州市為例”(項目編號：2016SCG207)；國家級大學生創新訓練項目“H市惠農政策執行效果評價及其完善研究—基于農民滿意度視角”(項目編號：201413021013)。

1.浙江師范大學農村研究中心，浙江 金華,321004；2.浙江大學城市學院城市治理與立法中心，浙江 杭州,310015

陳德仙(1993- )，男，漢族，四川樂山人，浙江師范大學農村研究中心碩士研究生;侶傳振(1982- )，男，漢族，山東微山人，浙江大學城市學院城市治理與立法研究中心講師，博士，主要從事社會治理研究。