大連市城鎮低效用地再開發工作探析

宋真真++安濟文

摘 要：2013年大連作為試點開展城鎮低效用地再開發工作。2016年11月國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發指導意見（試行）》的通知，在全國深入推進城鎮低效用地再開發。作者陳述了大連市在試點期間的開展此項工作的主要做法，提出在開展此項工作中應完善的政策建議，以期對各地開展城鎮低效用地再開發工作有借鑒意義。

關鍵詞：城鎮低效用地；再開發；大連市；試點

中圖分類號：S-0 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20171232079

“十三五”開局以來，在工業化和城鎮化2個維度上，傳統產業去產能、僵尸企業清理以及引導調控城市規模、優化城市空間布局一直是經濟領域的熱點，而這些舉措的發力點離不開低效用地再開發的支撐。

大連市作為國家實施振興東北地區等老工業基地戰略重點城市，東北亞重要航運中心、遼寧沿海經濟帶發展龍頭，良好的區位優勢及國家級新區金普新區、長興島石化產業基地的建設，必定會帶來大連經濟的較快增長，對土地的需求也將進一步加大。但大連市資源緊缺與土地利用粗放問題并存。土地保護和建設用地保障的矛盾的矛盾日益突出，過去那種單純靠爭取新增建設用地指標保障建設用地的做法已難以為繼，盤活存量、開展城鎮低效用地再開發，走內部挖潛、盤活存量，大力提高土地利用效率是保障用地需求的必由之路。

1 城鎮低效用地再開發的核心政策

1.1 開發范圍

城鎮低效用地主要包括城鎮中布局零散、用地粗放、用地不合理的存量建設用地，重點是國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；“退二進三”產業用地；布局散亂、設施落后、規劃確定改造的城鎮、廠礦和城中村，及列為農村土地綜合整治示范工程的村莊、廢棄礦山用地等類用地。

1.2 核心政策

城鎮低效用地再開發是指對以上用地的2次開發。國土資源部和遼寧省對城鎮低效用地試點工作進行2方面的政策突破：

1.2.1 可采取多種方式推進城鎮低效用地再開發

除政府收購、收回后的土地按現行供地政策進行供地外，原土地使用權人、集體經濟組織及社會經濟主體收購相鄰土地實施再開發的，可采取協議出讓方式供地，緩解拆遷、收儲難等問題。納入到城鎮低效用地再開發試點范圍的土地均可按上述政策進行2次開發改造。

1.2.2 可以解決歷史遺留問題

由于歷史各種原因，現實中存在符合相關規劃、沒有手續的建設用地，可按照土地管理法律政策落實處理（處罰）后可按土地現狀進行再開發。

2 大連市主要做法

2013年12月大連市被確定為城鎮低效用地再開發試點市，試點期限內（2014—2017年）大連市再開發范圍重點是遼寧沿海經濟帶、大連全域城市化確定的19個園區和產業集聚區及新市區組團、黃海區域組團、渤海區域組團范圍內的城鎮及獐子島鎮等9鎮。

2.1 摸清家底是基礎

大連市城鎮低效用地基礎調查是遼寧省“一區一帶”土地管理制度改革開展的一項重要工作任務， 2014年大連市全面開展低效用地調查工作，重點調查大連市土地利用現狀及低效用地再開發的潛力。采用矢量數據與實地調查相結合的方式進行摸底調查，查清城鎮低效用也的現狀、分布、類型、潛力等，全面摸清城鎮低效用地家底，深入分大連市低效用地再開發利用潛力。在此基礎上將全域符合土地利用總體規劃、城市規劃、產業規劃，產權清晰、權屬無爭議的城鎮低效用地落在2次調查土地利用現狀圖、影像圖、土地利用總體規劃圖上，建立了城鎮低效用地監管數據庫并實行開放式動態管理，每半年對數據庫進行動態更新。

2.2 編制專項規劃是前提

為確保城鎮低效用地再開發試點工作有序進行，明確改造利用的目標任務、性質用途、規模布局、時序安排和保障措施，根據國家、省相關文件要求，大連市組織編制了《大連市城鎮低效用地再開發專項規劃（2014-2017）》（以下簡稱“規劃”）。“規劃”以推進大連全域城市化和沿海經濟帶發展為主線，按照“嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率、綜合利用”的總要求，以盤活低效用地為突破口，分析城鎮低效用地現狀，確定規劃目標與再開發布局。“規劃”針對不同改造類型進行功能引導和強度控制，并制定相對應的再開發模式，并確定城鎮低效用地再開發重點項目與再開發時序安排，穩妥推進再開發工作順利進行，加強規劃的管控作用。

2.3 細化政策是保障

結合大連市低效用地具體情況和工作開展中遇到的困難，聯合規劃、農委、財政等多部門進行研討，制定城鎮低效用地再開發工作實施細則（征求意見稿），對低效用地再開發過程中土地確權登記、再開發數據庫建設、歷史遺留用地的認定與處理（處罰）、土地征收與完善用地手續、建設用地供應、批后監管等環節都作出了詳細了規定，對低效用地再開發改造報批中部分問題如邊角地、夾心地、插花地的處理等進行了政策細化，并制定了試點工作鼓勵措施，闡述了相關法律責任，對城鎮低效用地再開發工作順利開展提供了制度保障。

2.4 存量與新增掛鉤是手段

目前，大連市新增建設用地規模空間嚴重不足，轉變擴張式用地方式為內涵保障建設用地是大連市建設用地保障的必然選擇。為充分盤活存量，做好城鎮低效用地再開發工作，大連市采用存量與新增掛鉤的方式推進城鎮低效用地再開發工作，將使用二調上調繪為建設用地的用地，原則上均劃入城鎮低效用地再開發范圍，并按建設用地管理的有關規定進行管理，在編制年度供地計劃時，將上述用地單獨列出；建設用地報批中涉及歷史遺留的集體建設用地（以二調現狀圖為準），只辦理征收手續。未納入城鎮低效用地再開發范圍的地塊，市局國土管理部門將不予受理；建立獎懲機制，對于未按要求使用存量建設用地，繼續使用新增指標，實施占補平衡等行為的，市級將相應核減該地區新增建設用地規模。

2.5 提高土地效率是核心

城鎮低效用地再開發的目的是在保障建設用地的同時不斷提高土地利用效率，提高集約節約用地水平。再開發土地供應方面。根據“穩增長、調結構、促改革、惠民生”的方針政策，低效用地再開發地塊的供應重點保障民生項目用地、基礎設施項目用地及重點工程用地，優先保障現代服務業、先進裝備制造業和戰略性新興產業等用地；嚴格限制和禁止向高耗能、高污染、低產出、產能過剩及重復建設等不符合產業政策與環保政策的項目供地；加強再開發地塊的開發利用強度的把控。在符合城市規劃的前提下，按照項目性質，在達到國家規定的投資強度與使用強度最低標準基礎上，盡可能提高投資強度和使用強度；對于產業項目，在部、省工業項目建設用地控制指標基礎上，國家級開發區土地利用強度和投資強度提高30%，省級開發區提高20%，其他地區提高15%。通過對再開發地塊項目類型和再開發強度的控制，全面提高再開發地塊土地利用效率，促進土地節約集約利用水平。

3 結語

在大連市推進城鎮低效用地再開發工作的過程中，也遇到了許多問題，諸如納入試點范圍的土地權力關系復雜，再開發的過程中需兼顧平衡各方利益，協調難度大、成本高；歷史遺留用地的用地手續不全導致項目擱置等問題，還需結合各地實際發揮好地方事權細化國家政策，制定各地城鎮低效用地再開發工作實施細則，保證工作順利進行。

作者簡介：宋真真（1984-），女，工程師。