新型城鎮化建設過程中的相關問題探析
——以山東省萊蕪市萊城區為例

黨的十八大以來，中央反復提出要加快我國新型城鎮化的步伐，要求各級政府切實貫徹中央對新型城鎮化的相關要求，進一步推動經濟發展與社會進步。評判新型城鎮化的標準眾多，有物質發展標準、文化發展標準、環境治理標準、公共服務標準等。鄧小平同志曾深刻地指出，建設社會主義，文化建設和物質發展兩樣缺一不可。同樣，在加快新型城鎮化建設過程中，物質作為基礎非常重要，但從某種程度上來講，文化生活可以體現一個地區的發展程度，也能體現當地政府對新型城鎮化的質的追求。在這樣的背景之下，筆者對山東省萊蕪市萊城區的城鎮化發展情況進行了調研。

萊蕪市位于山東省中部，屬于中小規模城市，包括萊城區、鋼城區兩個區，根據2015年的統計數據，全市戶籍人口為128.33萬人。萊城區現包括鳳城街道辦事處、張家洼街道辦事處、高莊街道辦事處與鵬泉街道辦事處等四個街道辦事處。本次調查所選取的是比較有代表性的鳳城街道辦事處與高莊街道辦事處。鳳城街道辦事處臨近市中心地段，地段優勢明顯，新型城鎮化建設已經取得較好成效。高莊街道辦事處位于萊蕪南部，地段較為偏僻，城鎮化起步較晚，經濟發展也相對落后。我們以調查問卷的方式，走訪了萊城區這兩個街道辦事處及四個不同情況的居委會，初步了解了兩個街道區劃與人口、街道組織管理、物業服務與管理、文化公共服務等四個方面的基本情況。

一、萊城區城鎮化的基本情況

城鎮化的內涵包括四個方面：一是農村人口城鎮化；二是農村地域城鎮化；三是農村經濟活動城鎮化；四是農民生活方式城鎮化。城鎮化的過程即是農民和農村的生活方式和生產方式文明程度不斷提高、不斷現代化的過程，也是改變城鄉二元結構、實現城鄉一體化的過程。提高城鎮化水平，不僅有利于國家發展，也對城鄉居民生活大有裨益。“城鎮化”體現了我國的國情，是實現農村現代化、全面建成小康社會的必由之路。就全國而言，改革開放至今，我國的城鎮化率由1978年的17.92%提高到2015年的56.1%。但萊蕪市的城鎮化發展中，正面臨著土地利用集約程度偏低、人均建設用地指標偏高、規劃編制滯后于經濟發展、區域發展不平衡等比較突出的問題。在全國大力實施新型城鎮化建設的大背景下，萊蕪市小城鎮如何發展與提升也成為萊蕪市政府研究的重要課題。

在萊城區范圍內，各街道辦事處與各居委會的建設規模相差較大。從景觀風貌來看，鳳城街道辦事處道路兩側主要為商業、辦公、文化與公共服務等功能區，也有小區住宅，規模開發的城市型居住區相對較多，整體景觀風貌品質較高。在高莊街道辦事，則是另一番景象：主要道路兩側也有商業、辦公、文化與公共服務等功能區，但小商小販居多，從樓層房屋的高度可以看出，高莊街道辦事處道路兩側大多是平房，也有部分辦公樓房，樓層數基本為3-5層，整體景觀風貌品質較低。

值得一提的是，高莊街道辦事處雖然沒有鳳城街道辦事處的城鎮化發展快，卻擁有特色產業——旅游業，近年來發展較快。高莊街道辦事處是萊蕪生姜的主產地。萊蕪生姜是全國名貴產品和中國蔬菜優良品種，萊城區高莊街道辦事處因此被命名為“中國生姜之鄉”。同時，高莊旅游資源得天獨厚，原萊蕪“舊八景”，高莊街道辦事處就有宮山夕照、蒼峽雷鳴、二洞云連、仙人遺跡、汶河西流五處；高莊街道辦事處全處均屬蓮花山流域，山川秀麗，人文底蘊豐厚，勝跡眾多。通過多角度的分析與比較，我們不難發現，兩個街道辦事處在城鎮化的道路上各有自己的特點和優勢。

二、萊城區城鎮化面臨的問題

從整體來看，萊城區四個社區在城鎮化建設過程中步伐穩健，當地政府政策有力，城鎮化建設取得了不錯的成績，總體上完成了城鎮化的相關要求，能在一定程度上滿足人民的需求。但我們也應該看到，在城鎮化過程中，仍然伴隨著許多問題。

1.經費使用不合理

在對萊城區四個街道辦進行調研時，筆者發現，各個街道都存在著不同程度的資金利用不合理問題，主要表現為管理支出不足、人員經費與公費支出過大等。以鳳城街道辦2015年度財政支出為例，具體數據如下圖：

人員經費具體包括工資、津貼、獎金、醫療費、住房補貼等（不包括離退休支出，包括離退休人員管理機構的在職人員支出）。萊城區鳳城街道辦2015年的總支出約為7000萬元，人員經費支出就占到一半以上，占比明顯過大。該街道總人口171135人，社區居委會23個，在各個社區中，又設社區服務站23個，按每個居委會8人來算，共需要368人，龐大的機構增加了人員經費支出的比例，使得資金分配不夠合理。近些年來，鳳城街道不斷加大城鎮化建設力度，各項工作的開展更是離不開工作人員參與其中。值得一提的是，隨著城鎮化建設速度的加快，街道內的物價成本有升無降，這進一步增加了相關工作的行政成本。人員經費占比多大，就會導致資金可利用率降低，資金流動率下降，過多的人員經費支出還會造成區域城鎮化建設乏力，失去足夠的財力支持，致使城鎮化進程減慢，城鎮規劃過度超前于城鎮建設實際。此外，城鎮化發展的另一個具體問題是公職人員提出了更高的生活保障要求。但龐大的人員數量，導致“蛋糕”的分配問題無法讓所有人滿意，在實際的調研過程中，筆者發現工作人員的工作熱情和積極性明顯不高，其中待遇問題是大多數受訪者的心結。

2.社區服務管理落后

一是科室設置不盡合理。以萊城區鳳城街道辦事處為例，街道辦事處的內設機構數量為30個，其中，行政科室6個，黨務和人民團體、社團科室9個，區委辦局設在街道的派出機構2個。通過走訪了解到，行政科室人員比較緊張，工作繁雜，與其他部門之間的配合效率較低。工作人員普遍反映黨務和人民團體工作量較少，但科室最多。設在街道的派出機構過少，而一線工作任務繁忙，分工不夠明確，工作人員普遍反映壓力大。

二是服務管理存在路徑依賴。問卷調查結果反映出，在街道工作事務中，動用人力物力最多或領導最關注、壓力最大的事務統計如下圖：

可以看出，最繁重的信訪、屬地管理、招商引資工作是重中之重。三者固然重要，但并不是日常管理工作的主要任務。調查發現，城鎮化過程中的區域管理工作相比以前雖有進步，但進步還不明顯，尤其在行政方法、方式上還存在著很強的路徑依賴，可持續發展的城鎮化建設不應當僅是物質方面的充裕，更應該重視服務領域的人性化。勞動就業、社會救助等關乎群眾切身利益的事務應該在策略和方式上得到充分的重視，真正讓群眾感受到城鎮化建設給生活帶來最直觀的改變。

3.文化建設有待完善

城鎮化道路上，文化建設是不可忽視的，也是極其重要的一環。可以這樣說，文化建設才真正體現著城鎮化發展的質量和水平。在對萊城區高莊街道進行實地調研后，筆者發現，在文化建設方面存在著很多問題。

一是文化服務流于形式。高莊街道共有各級各類圖書館10個，但沒有一個是由街道直接管理的，很多所謂的圖書館已經淪為“藏經閣”，多年無人問津，不對外開放，或限期有條件對外開放。其中不乏部分圖書館另作他用，無法發揮其真正價值。高莊街道曾經建立過電子閱覽室，可很少有群眾會用、能用、愿意用，造成資源的閑置與浪費。其主要原因還是沒有考慮群眾的具體需要與知識文化水平，這些公共文化資源與群眾的日常生活距離較遠，無法高效利用。公共文化場所的增加不但沒能帶來實際的經濟或者文化效益，還會增加財政支出，影響區域內的資金部署與規劃，這是違背城鎮化建設的初衷的。從另一個層面來說，這些資源若被群眾消費和使用，后期的維護成本也會增加，這種心態導致許多文化資源僅僅成為下級政府應付上級檢查的“擋箭牌”，來則用之，去則緊閉。

二是文化服務領域單一。鳳城街道擁有各類文化中心10個，每月平均能夠開展文化活動3場，包括文藝活動、展示活動、電影放映等等，但其中體育活動占有很大的比例。經過實地考察，文體活動主要是廣場舞、踢毽子等健身娛樂活動，其他文化類活動卻屈指可數。另外，這些看起來相對豐富的體育活動，缺少有關部門組織的引導和支持，使其基本以“放養”型的方式開展。公共活動如果缺失適當的引導和監管，很容易被不法分子利用，后果令人擔憂。

三、推進萊城區城鎮化建設的建議

1.提高資金支出效益，確保資金用在“刀刃上”

首先，資金要合理分配，做足前期預算與規劃。凡事“預則立，不預則廢”，做任何事都應該有相應的籌劃與目標。資金支出關乎整個城鎮化建設的布局，審批使用之前，一定要做好前期籌劃工作，使各個領域資金合理配置，良性流動，按計劃分配資金。做好工程預算是資金支出前最重要的步驟，一定要堅守民主集中制的原則，在錢的問題上不僅要向“前”看，而且要能看到“底”，做到水清錢明。

其次，要力保資金落到實處、用到實處。每筆資金支出都要充分發揮群眾的監督作用，確保投給群眾的每一筆資金都能落地生花，讓人民族群眾真真切切地感受到。相關工作人員也應當認真負責，公正監督，使資金流向正常，使用到位，成效顯著。

最后，資金使用公開透明，要做好成果評估。財政支出一定要公開透明，各類事項使用經費要明確、清晰、準確，有證可查，有理可追，真正讓“錢”在陽光下健康運轉。采取體制內部監督、橫向監督和縱向監督相結合的方式，既可在平行部門之間相互監督，也可在上下級之間流動監督。此外，相關部門要充分做好資金使用后的反饋評估工作。可采取調查、采訪、民主會議等多種方式，讓廣大人民群眾給成果打分，發揮人民群眾在城鎮化建設中的主體作用，讓人民具有參與感、成就感和獲得感。

2.提升管理服務水平，督促服務貼近“民心中”

思想上要做到“以人為本”。在調查中筆者發現，許多工作人員并沒有從根本上意識到城鎮化的主體是廣大人民群眾，總是以“管理者”思維解決問題，而不是以“服務者”姿態迎接廣大人民群眾。城鎮化建設的根本目的就是要讓更多的人民群眾富起來，搭上經濟發展的順風車，并不是一味地追求GDP和城鎮戶口的數量，切勿本末倒置。城鎮化建設過程中，不管是決策者還是工作人員，都應當做到“以人為本”，這種理念指導下的城鎮化才是真正意義上的、普惠人民大眾的城鎮化。

行動上要做到“為民解憂”。除了在思想上重視起來，行動上也必須做到時刻為民解憂。公職人員要時刻注意，自己的一言一行都代表著組織與政府，偶爾的疏忽或工作不利都有可能造成人民的不解與擔憂。相關工作人員要不斷提高自己的業務水平，吃透政府的相關政策，以優秀的服務、真誠的面孔、及時有效地完成相關工作與任務，做到與老百姓打成一片、融為一體。

3.健全文化設施體系，力爭文化貫穿“大眾里”

文化設施體系要“全”。要充分健全文化設施體系，將文化設施理解為“文化廣場”，不能與“體育健身”等同劃一。要打造全方位的文化設施體系，讀書、文藝、體育各個領域齊頭并進。另外，在開展文娛活動的過程中，要注意以大眾的愛好為愛好，以大眾的興趣點為興趣點，在兼顧“全”的同時，還要充分考慮人民大眾喜聞樂見的文化形式，做到政府善于組織，群眾樂于參加。要以人民大眾為中心，開展各種豐富多彩的、種類多樣的、受眾面廣的文化活動，讓所有群眾都能夠主動參與進來，并能夠樂在其中。

文化體系活動要“實”。文化活動不僅要“全”，更要“實”。要把每一項受人民大眾喜愛的文化活動落到實處，落到街巷，不能紙上談兵，。一是籌劃要“實”。要清楚群眾的真正需求，結合前期調研與籌劃，開展真正有條件、有能力、有需要的文化活動。二是行動要“實”。要通過各種途徑克服“想”與“做”之間的困難與障礙，做到答應人民群眾的要“落實”，受群眾喜愛的要“夯實”，針對問題與困難要“誠實”。

文化活動氛圍要“正”。要多引導群眾開展一些符合社會主義核心價值觀的文娛活動，弘揚中華民族優良的傳統，通過創新形式向社會傳遞“正能量”。城鎮化過程當中要充分重視民群眾的需求，巧妙結合正確的政治方向，引導人民群眾自覺地抵御消極的思想觀念，形成正確的世界觀、人生觀和價值觀。相關部門也應當積極出臺相關政策，在鼓勵全民開展文化活動的同時，未雨綢繆，做好相關預案，及時處理突發事件。

[1]楊眉：《城鎮化的發展規律、原則及路徑》，《城市問題》2012年第8期。

[2]楊翠麗：《城市社區體育發展模式的研究》，《遼寧教育行政學院學報》2007年第10期。

[3]袁霓：《我國城鎮居民的消費結構實證分析》，《中國青年政治學院學報》2002年第4期。

[4]趙亮：《萊蕪市小城鎮發展研究》，山東農業大學2007年學位論文。

[5]劉興慧：《山東統計年鑒—2015》，中國統計出版社2015年版。