國有企業剝離辦教育職能：問題與對策

郭 勇，郭晗曦

(信陽師范學院 教育科學學院，河南 信陽 464000)

國有企業剝離辦教育職能：問題與對策

郭 勇，郭晗曦

(信陽師范學院 教育科學學院，河南 信陽 464000)

國有企業剝離辦社會職能作為國有企業供給側結構性改革的一項重要措施，具有深遠的影響和意義。國有企業剝離辦教育是國有企業剝離辦社會職能的一個重要方面，從1993年到2007年國有企業剝離辦教育職能已經進行了初步的改革。2016年，時隔10年，深化改革重新啟動。在對國有企業剝離辦教育職能的歷史進行梳理的基礎上，文章結合當前實際情況深入思考現階段國有企業剝離辦教育職能的問題，提出了加快推動國有企業剝離辦教育職能的對策建議。

國有企業改革；辦教育職能；對策

中國共產黨的十八屆三中全會后，習近平總書記連續3年在中央經濟工作會上做出重要指示，要求加快解決國有企業辦社會職能和歷史遺留問題。2016年3月李克強總理在第十二屆全國人民代表大會上做《政府工作報告》時提出“加快剝離國有企業辦社會職能，增強國有企業核心競爭力”。隨后國務院發布《加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案》(國發〔2016〕19號)文件，國有企業剝離辦社會職能改革重新啟動。所謂國有企業辦社會職能是指由于歷史原因導致國有企業承擔了諸如建立學校、醫院、供水、供電、供氣等社會職能，其中，關于國有企業辦學校和醫院，自20世紀90年代到2007年，已經進行了初步改革。2016年，開始進一步深化改革，啟動國有企業剝離教育、醫療等公共服務機構試點。國有企業剝離辦教育職能作為國有企業剝離辦社會職能的一個重要方面，其改革的成功與否直接決定了國有企業剝離辦社會職能的實現與否，具有深遠的意義和影響。

王儉[1]、邱文華[2]、黎輝[3]5等對初步改革的國有企業剝離辦教育職能問題進行了相關研究，但目前還沒人對我國國有企業辦教育職能的歷史進行系統梳理，也鮮有針對國有企業剝離辦教育職能深化改革階段難題的相關研究。基于此，本文以國有企業剝離辦教育職能為研究對象，在回顧國有企業剝離辦教育職能歷史的基礎上，結合現實情況深入思考深化改革階段國有企業剝離辦教育職能的問題，并提出加快推動國有企業剝離教育職能的對策建議。

一、國有企業辦教育職能的歷史回顧

自中華人民共和國成立以來，我國經濟體制改革經歷了從計劃經濟到市場經濟的轉變，國有企業辦教育職能也經歷了支持辦教育到剝離辦教育的歷程。從國有企業承擔辦教育到剝離辦教育，國有企業辦教育職能也將經歷從“零到零”的過程。根據波茲[4]5提出的生命周期理論，本文將國有企業辦教育職能改革的路線分為興辦教育、發展鞏固教育、剝離教育三個階段。國有企業辦教育職能改革的路線，從中華人民共和國成立到改革開放前為國有企業興辦教育時期；從改革開放初期到1993年是我國經濟體制改革和國有企業發展鞏固教育時期；從1993年以后為國有企業剝離辦教育職能時期，該時期可分為初步改革和深化改革兩個時期，其中從1993年到2007年，國有企業剝離辦教育職能分3個階段進行了初步的改革，2016年以后國有企業剝離辦教育職能進一步深化改革。具體如圖1所示。

圖1 國有企業辦教育職能路線圖

(一)國有企業辦教育的興起

中華人民共和國成立后，各類新興工業一起上馬，急需大量人才，窮國開始辦大教育。由于經濟實力有限，光靠國家辦學，困難重重。因此，當時政府提出辦教育要靠“兩條腿走路”，即國家辦教育，也鼓勵甚至指令企業辦教育。表1列舉了我國政府鼓勵國有企業辦教育的指示文件，可以看出從中華人民共和國成立后，國有企業興辦教育開始興起。

表1 國有企業興辦教育時期相關文件

(二)國有企業辦教育的發展

改革開放后，在政府的進一步支持和鼓勵下，國有企業辦教育不斷發展鞏固，企業自辦教育機構的種類也不斷豐富，包括全日制普通中小學學校、職業學校、成人初等中學，幼兒園、教育管理中心等教育機構。表2列舉了國有企業辦教育發展鞏固階段政府的相關文件，可以看出政府在這一階段加大了對國有企業辦教育的支持力度，甚至《憲法》中都有相關的內容。據統計，截至1998年，全國國有企業所舉辦的中小學校近1.7萬所，在校生731.7萬人，教職工62.6萬人，大約占全國學校的1/3，可見我國國有企業辦教育職能在這一過程中不斷發展和鞏固。

表2 國有企業辦教育發展鞏固階段相關文件

(三)國有企業辦教育的剝離

國有企業剝離辦教育職能大體可分為兩個時期。第一個時期是指國有企業剝離辦教育職能初步改革階段(1993—2007年)。1992年10月，黨的十四大在北京召開，大會首先明確提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。國有企業改革的目標是要成為具有獨立經營能力和自負盈虧的經濟實體和市場主體。在這樣的背景下，國有企業剝離辦教育職能的改革開始實施，改革經歷了一個由點到面、再由面到點的漸進改革過程，即先從具備條件的重點城市開始，再逐步推廣到全國。在推廣過程中也往往是地方國有企業先行一步，然后才是中央企業。如圖2所示，該時期大體上可以分為三個階段：

圖2 國有企業剝離辦教育職能路線圖

從1993年到2007年，國有企業剝離辦教育職能進行了初步的改革(如圖3所示)，這次改革基本上剝離了國有企業辦普通全日制中小學。

第二個時期是指國有企業剝離辦教育職能深化改革階段(2016年至今)。2016年，國務院發布了《加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案》(國發〔2016〕19號)文件，標志著國有企業剝離辦社會職能改革重新啟動。然而目前關于國有企業剝離辦教育職能的具體指導文件還沒有出臺，文件中只是提到“國資委將選擇2—3戶中央企業推進所辦教育機構深化改革試點”。

注：數據根據2000—2008年中國教育統計年鑒整理

圖3 1999年—2007年國有企業舉辦中小學數量圖

比較國有企業剝離辦教育職能改革的時間可以看出，盡管1993年國有企業改革和2016年國有企業改革存在著不同的改革背景、要素，但是兩者都是在國有企業面臨產能過剩、利潤下滑、負擔過重情況下進行的改革。之所以選擇這兩個時間點進行改革，筆者認為是因為改革的各方認知一致、阻力較小。

二、當前國有企業剝離辦教育職能存在的問題及原因

(一)改革定位不明，重視程度不夠

繼2016年國務院發布19號文件后，國資委和財政部又聯合下發了《關于國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作指導意見》(以下簡稱《意見》)，明確將國有企業剝離“三供一業”作為當前國有企業剝離社會職能改革的重點。按照《意見》的要求，各省市都將剝離“三供一業”作為國有企業改革的重心和評估的重點。各省市報道國有企業改革均以剝離“三供一業”作為調研的重點，出臺的相關配套政策、領導的講話都圍繞剝離“三供一業”展開，而關于國有企業剝離辦教育職能的措施由于沒有具體政策的規定仍停留在國有企業剝離辦教育職能初步改革的理解范疇內，即將國有企業剝離辦教育職能的深化改革試點放在對未完成移交的普通全日制中小學進行移交這一方面，重視程度不夠。事實上，國有企業辦教育職能涉及的教育層次并不僅僅是全日制普通中小學教育，還包括幼兒園教育、職業教育等。不同類型、不同層次的教育的剝離又有著不同的特征，因而剝離辦教育職能仍然任重道遠。同剝離“三供一業”相比，剝離辦教育職能仍然是剝離國有企業辦社會職能的重要組成部分，改革固然可以有側重點，但不能忽視了剝離辦教育職能的重要性和緊迫性。之所以出現目前重視程度不夠的現象，是因為：第一，中央政府出臺的關于剝離辦教育職能的文件可操作性不強。由于沒有進一步深化改革的具體指導意見，使得地方政府無從著手，只得沿著初步改革的措施開展工作。第二，地方政府改革的主觀能動性不強。由于改革涉及各方利益的調整，增大了地方相關部門的支出責任，因而自發探索性改革較少。

(二)教育類型多樣，剝離情況復雜

由圖3可以看出，國有企業剝離辦教育職能的初步改革基本上實現了對辦普通全日制中小學教育的剝離，但是對于辦中小學教育的剝離并不徹底，尤其是特殊行業的中小學剝離工作進展緩慢。特殊行業主要是指工礦區、森工等行業，這些特殊行業的剝離辦教育職能的難度較大。這是由于過去“大而全”和“小而全”的建設模式造成的，具體來講一方面是因為特殊行業的企業遠離城市中心，沒有相應的社會依托，因此學校與企業即使分離也僅僅是形式上的分離，因為分離后的學校無法獨立存在，另一方面是因為對于這些特殊行業而言，脫離了企業就沒有其他的服務對象，因而分離之后自身的生存也難以為繼。

國有企業剝離辦幼兒園教育在初步改革中并沒有作為剝離辦教育機構的主體部分，但剝離工作同樣取得了一定的進展。目前，國有企業剝離辦幼兒園教育主要存在以下困難。第一，剝離合理性困難，即是否應該剝離辦幼兒園教育。國有企業剝離辦教育職能從根本上是為了減輕企業的負擔，但是國有企業辦幼兒園一定會增加企業的負擔嗎？也許從京東等企業辦幼兒園中可以找到另一種答案。《人民日報》在探討“京東辦幼兒園” 時談到“勞動力素質成為制造業競爭力的關鍵制約因素”[5]163，國有企業辦幼兒園在一定程度上能夠極大地增強員工的歸屬感，吸引優秀的員工進而助推企業的發展。如果國有企業興辦幼兒園所帶來的人才吸引等的收益覆蓋甚至大于國有企業投入幼兒園的成本，那么企業辦幼兒園教育是可行的。第二，各地剝離辦幼兒園教育差異較大。在初步改革中，受制于各地方政府及相關部門的改革力度，各地剝離辦幼兒園教育工作進展情況參差不齊，差異較大。

國有企業剝離辦職業教育是國有企業剝離辦教育中最復雜的一種，主要存在以下困難。第一，是否應該剝離。不同于普通全日制中小學等公益性質類型的教育主體，也不同于國有企業辦幼兒園可以激發員工歸屬感進而提高效率這種潛在的價值，國有企業辦職業教育往往承擔著為企業輸送人才、開展產品研發等使命，能夠直接為企業帶來經濟效益，甚至從企業戰略的角度來講，決定著企業未來能否永葆發展的生機與活力。因此是否進行剝離國有企業辦職業教育值得深入研究。第二，國有企業辦職業教育從各行業來看，質量參差不齊。一部分國有企業興辦職業教育極大地推動了企業的發展，其所帶來的直接或間接收益完全彌補了企業的成本，形成了良好的發展機制，而另一部分國有企業辦職業教育則成為拖垮企業利潤的一個“利潤出血口”。

(三)主體利益博弈，政策執行不力

任何政策的執行都涉及不同利益主體之間的博弈。國有企業剝離辦教育職能涉及中央政府、地方政府、央企、地方國有企業，因而涉及不同主體的相關利益，每一個主體都從自身的利益出發來看待剝離工作。從根本上來講，國有企業剝離辦教育職能應該先落實中央與地方事權支出責任的劃分，如果不明確中央與地方的事權與支出責任，就無法有效形成助推國有企業剝離辦教育職能的動力。2016年8月，國務院發布《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發〔2016〕49號)，以期能夠平衡好中央與地方的事權與支出責任。但是從目前的實際情況來看，改革的推進較為緩慢，因而相關主體的利益再平衡問題并沒有得到真正有效的解決，從而影響了國有企業剝離辦教育職能的改革進度。

三、加快推進我國國有企業剝離辦教育職能的對策建議

政策執行是公共政策運作過程的中間環節，在政策運作過程中起著承上啟下的關鍵作用。然而，從上述分析可以看出，2016年國務院發布的《加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案》作為一項公共政策，其執行的效果并不盡如人意，導致政策的執行結果與政策制定者的初衷相悖，甚至出現適得其反的結果。為加快推進我國國有企業剝離辦教育職能政策的有效實施，政策執行者應該做到：加強政策宣傳，提升各主體的重視程度；分析類型特點，分類實施剝離教育工作；平衡各方利益，推動剝離政策有效執行。

(一)加強政策宣傳，提升各主體的重視程度

做好政策宣傳，是公共政策得以有效實施的重要前提之一。因此，在公共政策頒布之后要組織對政策的宣傳、學習和說明。積極、認真、有效、廣泛地宣傳政策能加強人們對新政策的正確認識，從而使政策執行得到更廣泛的認同和支持。因此，各級政府應該通過加強政策宣傳，深化國有企業剝離辦教育職能的改革共識，提高對國有企業剝離辦教育職能重要性的認識。國有企業剝離辦教育職能關乎國有企業未來的生存與發展，沉重的社會包袱也增大了國有企業改革、改制以及資產重組的難度，阻礙了供給側結構性改革“三去一降一補”政策的有效推行。因而各級政府應該站在供給側結構性改革對于我國未來經濟發展作用的戰略高度，積極推動國有企業剝離辦教育職能，加大對改革的推進力度，深入開展剝離國有企業不同辦教育主體的試點工作，及時總結經驗，積極推廣，確保改革的質量和時間進度。

(二)分析類型特點，分類實施剝離教育工作

公共政策通常以一定的公眾(團體)為政策訴求對象，這些團體被稱為標的團體，即“由于特定的政策決定而必須調整其行為的團體”[6]180。因此，政策執行要對標的團體的利益、態度等進行分析，以優化政策執行的措施。

對于特殊行業的中小學以及初步改革中因各種原因未能完成移交的中小學，在深化改革中應全部移交給政府，徹底解決國有企業剝離辦中小學教育遺留問題。如廠礦、森工等行業的附屬中小學，務必實現其財務獨立核算，按照屬地原則一次性移交給所在地市或縣級教育部門管理，借鑒初步改革中的經驗和做法，扎實推動剝離國有企業辦中小學教育工作的開展。從圖3數據來看，由于所涉及的中小學數量相對較少，因而各地政府可全部承擔其各項經費。

國有企業剝離辦幼兒園教育不能搞“一刀切”，應該根據各國有企業實際情況進行改革，企業自主選擇是否剝離。一方面對于效益較好的國有企業，可以不進行剝離，但是附屬幼兒園財務必須獨立核算。由于辦學經費是扣除企業所得稅后從凈利潤中劃撥的，因而經費可采取按凈利潤百分比限額規定，同時根據市場情況適當收取學費等來彌補辦學經費的不足。另一方面對于效益不好的企業或現階段確有困難的國有企業，可將其附屬幼兒園資產等劃撥到相應的教育主管部門，采取初步改革中的相應辦學經費籌措措施等解決辦學經費問題。

考慮國有企業辦職業教育的復雜性和艱巨性，國有企業辦職業教育將成為未來國有企業剝離辦教育職能的重點。國有企業辦職業教育關乎企業長期的發展，解決好國有企業辦職業教育問題有著極其重要的現實意義。首先，在頂層設計上，要打破藩籬，培育全行業思維。考慮國有企業剝離辦職業教育要有大視野、大格局，不能局限于某個國有企業，要通盤規劃和考慮，形成行業變革的收益最大化、減負目標的最大化。教育主管部門應該充分落實政府在職業教育中的主體、主導地位，按照行業劃分，統籌規劃職業教育與經濟發展的關系，統籌協調同行業不同國有企業辦職業教育的交叉關系，強化職業教育的人才培養性質和公益性質，將國有企業辦職業教育納入通盤規劃和建設范疇。具體而言，將部分辦學基礎較好、規模較大、服務社會優勢明顯、在行業中有優勢的學校移交政府管理，通過政府辦學來為企業輸送人才、技術。而對于一些辦學規模較小、面向社會服務優勢不強的學校，裁掉其學歷教育職能，轉而面向本企業開展員工培訓功能，讓學校徹底回歸企業。這樣一來既利于發揮此類學校辦學優勢和功用，減少職業教育資源重復投入和浪費，又利于盤活國有資產存量，降低學校因同類競爭導致辦學成本的增加。

(三)平衡各方利益，推動剝離政策有效執行

“利益沖突是人類社會一切沖突的最終根源，也是所有沖突的實質所在，利益協調是人類社會和諧發展的基礎，也是社會能夠整合的關鍵”[7]1。因此，平衡各方利益是有效推動剝離政策實施的重要措施。國有企業剝離辦教育職能推進緩慢，很重要的原因是將國有企業的包袱甩給了地方政府，增加了地方政府的支出責任，因此，要加快推動中央與地方事權與支出責任相匹配改革，從政府內在驅動上解決國有企業剝離辦教育存在的困難，形成政府“敢接、接好”的局面。國務院〔2016〕49號文件已經出臺1年多，各省市也專門下發了推動事權與支出責任相適應的文件，智庫、學術界也就當前我國事權與支出責任改革推行的現狀舉行了諸多研討會，本著“誰的財政事權，誰承擔支出責任”的理念來加快推動改革，設定改革時間表，形成助推國有企業剝離辦教育職能的驅動力量。

四、結語

本文在國有企業供給側結構性改革的大背景下，研究分析國有企業剝離辦教育職能問題，系統地回顧了國有企業剝離辦教育職能的歷史沿革，剖析了當前剝離辦教育職能改革深化階段存在的問題及原因，提出了推動國有企業剝離辦教育職能的對策建議。但是，需要指出的是國有企業剝離辦教育職能深化階段的大幕才剛剛開啟，改革存在著諸多不穩定的因素，筆者將進一步跟蹤當前國有企業剝離辦教育職能的改革進展。

[1] 劉 儉.關于企業辦學若干問題的思考[J].上海教育科研,1996(5):6-10.

[2] 邱文華.國有企業分離自辦學校的債務糾紛[J].教育與職業,2007(2):29-31.

[3] 黎 輝.廠礦子弟學校與企業分離的實踐與思考[D].長沙：湖南師范大學，2007.

[4] 張希鼎.國有大中型企業子弟學校移交地方問題研究——以亞洲第一大露天銅礦德興銅礦子弟學校為例[D].南昌：江西師范大學，2006.

[5] 邵 寧.國有企業改革實錄(1998—2008)[M].北京:經濟科學出版社，2014.

[6] 張國慶.現代公共政策導論[M].北京：北京師范大學出版社，2001.

[7] 張玉堂.利益論——關于利益沖突與協調問題的研究[M].武漢：武漢大學出版社，2011.

DivestitureofState-ownedEnterprisesEducationalFunction:Evolution,DilemmaandCountermeasures

GUO Yong, GUO Hanxi

(School of Education and Science, Xinyang Normal University, Xinyang 464000, China)

As an important reform in the supply-side structural reform of state-owned enterprises, the divestiture of state-owned enterprises as a social function has far-reaching significance and influence. The divestiture of state-owned enterprises is an important aspect of the social function of state-owned enterprises, and the reform of state-owned enterprises educational functions has undergone preliminary reforms during 1993-2007. After a lapse of ten years, in 2016, deepening reform restarted. This paper attempts to comb the evolution route of state-owned enterprises being stripped education function, combining with the current situation, we should deeply think about the difficulties at the present stage after education functions of the state-owned enterprises being stripped, and the countermeasures will be put forward to accelerate the peeling of state-owned enterprises to promote the education function.

state-owned enterprise reform; educational function; countermeasures .

金云波)

10.3969/j.issn.1003-0964.2018.01.015

2017-08-24

全國教育科學規劃課題(DFA130245)

郭 勇(1968—)，男，河南駐馬店人，博士，副教授，主要研究方向為教育學原理；

郭晗曦(1991—)，女，河南鹿邑人，碩士，主要研究方向為教育學原理。

G521

A

1003-0964(2018)01-0069-05