城市餐廚垃圾管理中的問題及對策研究*
——以蘇州為例

湯以成，金寶玲，錢麗燕，干 磊，洪 毅

（1.蘇州市市容市政管理局，江蘇 蘇州 215004；2.蘇州市環境衛生管理處，江蘇 蘇州215007）

餐廚垃圾具有很高的資源回收價值，但未經處理直接將餐廚垃圾用來飼喂動物或者直接將廢棄食用油脂回流到餐桌危害很大，這些危害包括對飼喂動物的危害、對食品安全的危害以及對環境衛生和生活垃圾終端處置設施的危害［1］。蘇州市從2007年開始制定餐廚垃圾管理的有關法規，并在餐廚垃圾管理方面進行了大量的實踐，餐廚垃圾的管理取得了一定的成效［2］。但由于餐廚垃圾的管理面廣量大，涉及到很多因素，包括蘇州在內的很多城市在餐廚垃圾的管理方面還存在一些問題，對這些問題的分析及對策研究對提高我國城市餐廚垃圾的管理水平十分必要。

1 蘇州市餐廚垃圾管理的現狀

1.1 收集、運輸和處置一體化體系

蘇州按照“屬地化兩級政府協調管理、收運處一體化市場運作”的模式開展餐廚垃圾的管理，采用市場化的模式由政府委托一家企業開展餐廚垃圾的收集、運輸和處置。蘇州餐廚垃圾終端處置設施日處理規模350 t，總投資約1.5億元，占地2.67 hm2，項目采用“濕熱水解+高中溫厭氧發酵”的工藝，將餐廚垃圾生產為生物柴油和沼氣（見圖 1）。

圖1 蘇州市餐廚垃圾資源化利用終端工藝流程

采用收集、運輸和處置一體化的模式提高了市場化運作企業的積極性和餐廚垃圾的收運質量，也減少了管理對象和環節，便于政府監管。蘇州市已有5 000家餐飲單位納入了收運范圍，餐廚垃圾集中收集率約60%，收集量逐年增加（圖2），截至2016年已累計處置餐廚垃圾7.061×105t，地溝油4.75×104t，資源化利用后生產生物柴油3.11×104t，沼氣 2.407 41×107m3。

圖2 蘇州市2010—2016年餐廚垃圾集中收集處置量

1.2 政策法規體系

餐廚垃圾管理涉及環境衛生、城管、公安、工商、食藥監等多個部門，需要多個部門根據各自的職責協同管理，蘇州通過出臺《蘇州市餐飲業環境污染防治管理辦法》、《蘇州市餐廚垃圾管理辦法》、《關于印發蘇州城區餐廚垃圾收集、運輸、處置監管考核辦法（試行）的通知》、《關于安排餐廚垃圾資源化利用財政補貼的意見》等一系列政策法規，為餐廚垃圾的管理和部門聯動形成合力提供了制度依據，提高了管理效率。

1.3 監督管理體系

蘇州市采取市、區兩級屬地協同管理模式，由市區兩級政府及相關部門負責餐廚垃圾的管理工作。餐廚垃圾的收集、運輸和處置的監管由市市容環境衛生部門負責，通過派員駐場監管、在線監管、第三方環境檢測和監督等方式對餐廚垃圾的全過程運作進行監管，提高餐廚垃圾收集率，保障終端處置設施正常運行。

1.4 資金保障體系

蘇州市建立了財政保障機制，對餐廚垃圾收運環節進行合理補貼，并對餐廚垃圾產生單位暫免收取餐廚垃圾處理費。為了保障終端設施的建設及運行穩定，蘇州市還制定了《蘇州市生活垃圾處置區域環境補償暫行辦法》，根據進入垃圾終端處置設施的垃圾量繳納區域環境補償費，用于扶持處置設施所在區域的經濟發展、區域環境綜合整治等，生態補償政策的出臺較好地解決了餐廚垃圾終端設施建設和運行中的鄰避效應。

2 餐廚垃圾管理中存在的問題

2.1 終端處置設施能力不足

與城市餐廚垃圾產生量相比，包括蘇州在內的多數城市的終端處置設施及處置能力還明顯不足，許多城市還尚未將餐廚垃圾終端處置設施列入城市發展規劃。在終端處置設施的建設過程中，還面臨著資金短缺、技術水平不高、選址難、用地審批難等問題。

2.2 市場化競爭不足

隨著餐廚垃圾終端處置能力的擴大，需要引入市場化競爭機制，但目前一個城市通常都是由1～2家企業負責，缺少競爭機制，企業在收集餐廚垃圾時會挑肥揀瘦，只收集大中型餐飲企業而不收或少收小型餐飲企業的餐廚垃圾，不利于收運覆蓋率的提高和規范化管理。

2.3 資源化產品市場銷路不暢

餐廚垃圾處理后的資源化產品主要是生物柴油和沼氣，部分城市也在探索餐廚垃圾中固性物蠅蛆養殖、制造腐植酸等其他資源化利用途徑。但由于產品的附加值相對較低，部分產品的銷售受到相關標準的準入限制等，市場競爭力不強，導致市場銷路不暢。目前餐廚垃圾資源化的過程還需要政府投入較多的資金補貼，難以實現行業自身的盈利，這直接影響了企業參與餐廚垃圾資源化的積極性，對行業的市場化發展不利。

3 對策和建議

3.1 完善政策法規體系

自從2010年國家開展餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點工作以來，目前已確定5個批次100個城市作為餐廚垃圾資源化利用和無害化處理的試點城市，并形成了初步經驗。為繼續推動這項工作，可以在國家層面上統一餐廚垃圾的相關技術規劃、標準及工藝，進一步明確餐廚垃圾處置產品、處置方向及處置企業的稅收減免政策，指導各地結合自身情況編制相應規劃，將餐廚垃圾資源化利用和無害化處理的設施用地、選址、資金等納入城市總體規劃和環衛專項規劃中，推動各地加快項目落地和平穩運行。并在國家層面上盡快出臺餐廚垃圾管理辦法，對餐廚垃圾的回收、處理、流通以及違法行為做出統一規定，實現我國餐廚垃圾監管法律制度的體系化與規范化［3］。

3.2 探索有機廢棄物協同處理工藝

國內餐廚垃圾資源化利用的工藝以厭氧發酵為主，一些城市也在探索將餐廚垃圾與居民產生的廚余垃圾、農貿市場有機垃圾、園林綠化垃圾和城市污水處理廠污泥等城市有機廢棄物協同處理的工藝。在城市餐廚垃圾管理中，可進一步探索有機垃圾與餐廚垃圾協同資源化利用的工藝流程，將有機垃圾與餐廚垃圾處理設施結合建設，在前端采用不同的預處理模式，后續協同處理，并可共用污水處理設施等公共工程，在實現餐廚垃圾資源化利用的同時，對其他城市有機廢棄物也進行妥善利用。

3.3 提高終端處置體系處置能力和技術水平

國內餐廚垃圾的終端處置設施普遍比較缺乏，特別在土地資源相對匱乏的地區。因此，在建設餐廚垃圾終端處置設施時，可以考慮“集中+相對分散”的模式進行：在土地資源豐富的區域，可以建設規模相對較大的終端處置設施，并采用區域統籌的方式輻射周邊區域的餐廚垃圾的終端處置；在土地資源匱乏的地區，可以采用相對分散的模式，建設規模相對較小的處理設施，就地處置餐廚垃圾。此外，還應該加大對餐廚垃圾的技術研究，優化處置工藝，提高資源化產品的附加值，從而降低政府補貼壓力和提高企業市場競爭力，實現餐廚垃圾資源化利用行業的整體良性循環。

3.4 探索“互聯網+”監管模式

基于當前的物聯網、云計算、大數據等新一代信息技術，開發餐廚垃圾信息化系統，建立餐廚垃圾數字化管理平臺［4］。餐廚垃圾信息化系統可與數字化城管系統全面對接，從而實現臺賬、監控等數據的及時傳輸和實時更新，便于主管部門準確掌握餐廚垃圾收運處理企業的運行動態。同時，可以編制餐廚垃圾產生單位的分布電子地圖，采用手機APP和微信的方式，便于公眾監管和監控。

3.5 破解終端設施建設和運行的“鄰避效應”

餐廚垃圾終端設施具有公益性，產生效益惠及全體社會，但負外部效果卻由附近居民承擔，往往受到選址周邊居民的反對，形成“不要建在我家后院”的鄰避效應。破解鄰避效應難題需要政府、企業和公眾三者良性互動。①設施選址應尊重民意，參考設施本身的科學防護距離和民眾對設施的心理可接受距離，設置嚴格的防護距離，并在一定范圍內對受影響的居民進行相關“規劃補償”，如在設施附近建設草地、公園、圖書館、體育中心等正外部性設施［5］；堅持信息透明化，企業向公眾和政府提供完全信息，消除信息不完全、不對稱對公眾心理和政府決策的負面影響；制定并公開風險減輕與控制方案，保障影響區居民知情權、表達權。②政府做好環境影響評價和風險評估，提出利益補償辦法，出臺受影響區域生態補償和經濟補償制度，對項目所在地的發展機會損失、環境污染和生態恢復予以補償；完善政府與社會共同監管制度，引入第三方專業公司依法對項目建設運營進行指導、規范、監督和監測，并加強社區監督。③加強政府與居民之間的溝通，建立平等的對話協調機制，使政府與居民之間從猜疑走向互信，從對抗走向合作，變鄰避效應為“迎臂效應”［6］。

［1］ 何晟.淺析餐廚垃圾利用處置不當產生的危害［J］.環境衛生工程，2010，18（4）：13-15.

［2］ 何晟，李世昌，王香治.蘇州市餐廚垃圾管理實現模式創新［J］.城市管理與科技，2010（5）：65-67.

［3］ 周維娜.常州市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點研究［D］.蘇州：蘇州大學，2013.

［4］ 何晟，洪毅，薛超，等.蘇州市餐廚垃圾監管信息平臺開發與設計［J］.中國資源綜合利用，2015，33（3）：34-36.

［5］ 陳佛保，郝前進.環境市政設施的鄰避效應研究：基于上海垃圾中轉站的實證分析［J］.城市規劃，2013，37（8）：72-78.

［6］ 李支立.從“鄰避效應”到“迎臂效應”的路徑選擇：基于決策倡議聯盟視角的研究［D］.長春：吉林大學，2015.