京都市實(shí)施垃圾分類減量及設(shè)立城市環(huán)保站的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)探討

于 銘，趙 迪，莊 穎，金紅實(shí)

（1.青島市市政公用科學(xué)技術(shù)研究院，山東 青島 266071；2.日本龍谷大學(xué)，日本 京都 6128977）

1 京都市推進(jìn)垃圾分類減量的過(guò)程與舉措

1.1 京都市推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)構(gòu)建背景

京都市是京都議定書(shū)的誕生地，同時(shí)也是環(huán)境模范城市之一。京都市為了推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)的構(gòu)建，于2010年3月制訂了《我們共同的目標(biāo)！垃圾減半！循環(huán)型城市·京都計(jì)劃》。在此計(jì)劃中規(guī)定了京都市垃圾減量目標(biāo)：截至2020年，從2000年最高峰8.2×105t減少到其1/2以下約3.9×105t。制定此計(jì)劃的原因在于，2000年以來(lái)的垃圾減量化政策效果從2009年以后出現(xiàn)了減量幅度放緩，并且于2000年建成的京都市惟一的填埋場(chǎng)——東部山間填埋場(chǎng)，當(dāng)時(shí)其預(yù)計(jì)使用壽命僅為15 a［1］。因此，為了延長(zhǎng)垃圾填埋場(chǎng)的使用壽命，京都市采取了一系列垃圾減量促進(jìn)措施。

1.2 2000年以后京都市3R對(duì)策面臨的瓶頸

1990年以后，日本社會(huì)的大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄的發(fā)展模式成為突出的社會(huì)問(wèn)題。為了解決這一社會(huì)問(wèn)題，日本于2000年制定了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，并構(gòu)建了以此循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法為基礎(chǔ)框架，以個(gè)別再生利用法（容器包裝再生利用法、家電再生利用法、機(jī)動(dòng)車再生利用法、小型家電再生利用法等）為具體實(shí)施措施的法律體系。基本法中規(guī)定了以垃圾的減量化、天然資源的節(jié)約化、社會(huì)物質(zhì)循環(huán)的確保等為目的的3R（reduce、reuse、recycle），并要求整個(gè)社會(huì)嚴(yán)格按照減量化－再使用－再生利用的順序?yàn)閷?shí)現(xiàn)抑制垃圾的產(chǎn)生以及資源的循環(huán)利用做出努力［2］。

系列法律和配套政策的實(shí)施，確實(shí)起到了促進(jìn)垃圾減量的作用，但是到2010年開(kāi)始，垃圾減量效果就不再明顯。

圖1 2000—2015年京都市垃圾處理量的變化

圖1為京都市2000—2015年垃圾處理量的走勢(shì)（根據(jù)京都市環(huán)境行政概要進(jìn)行整理）。京都市在2009年以前的垃圾減量政策上取得了一定的成效，從排放量最高峰暨2000年的8.2×105t減少到2015年的4.6×105t。但是，2009年后逐漸顯現(xiàn)瓶頸期，顯著的減量化消失。

出現(xiàn)此現(xiàn)象的原因有2個(gè)：①循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法所倡導(dǎo)的3R政策在2009年后沒(méi)有帶來(lái)社會(huì)所期望的進(jìn)一步的減量效果。2009年以前通過(guò)容器包裝再生利用法與家電再生利用法等個(gè)別再生利用法的執(zhí)行，那些原本由京都市負(fù)責(zé)回收的一般廢棄物，特別是可燃廢棄物的收集、處理量由于基于排放者治理原則與延伸生產(chǎn)者責(zé)任而建立的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的實(shí)施得以減少。然而，在“分類是資源，混合是垃圾”的政策口號(hào)下，在2009年以后以市民志愿者精神為前提的分類排放行為難以激發(fā)市民進(jìn)一步的協(xié)作意識(shí)，因此分類收集的減量化效果遇到了瓶頸。②在3R原則中處于前段的reduce、reuse沒(méi)有充分得以實(shí)施。3R原則所注重的是reduce→reuse→recycle的優(yōu)先順序。雖然reduce被排在了第1位，但現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有在reduce→reuse的2個(gè)階段充分引導(dǎo)出市民的潛在合作，而是作為最后階段的recycle新型產(chǎn)業(yè)得到了迅速發(fā)展，因此大量生產(chǎn)－大量消費(fèi)－大量廢棄的社會(huì)構(gòu)造逐漸演變成了大量生產(chǎn)－大量消費(fèi)－大量再生利用（recycle）的資源、能源過(guò)量消費(fèi)的社會(huì)［3］。

1.3 京都市垃圾減量政策的實(shí)施進(jìn)程

京都市除了履行國(guó)家制定的有關(guān)垃圾處理的行政責(zé)任外，也采取了一系列獨(dú)有的減量化措施。

2006年10月實(shí)行了針對(duì)家庭垃圾的收費(fèi)專用垃圾袋制度。該收費(fèi)專用垃圾袋分為可燃型與資源型2種，并且在零售店、超市、便利店等銷售。

2007年10月起關(guān)于塑料類容器包裝的分類回收正式開(kāi)始。此次實(shí)施對(duì)象擴(kuò)展到了全市約6.4×105戶，并且在同年開(kāi)始了對(duì)噴霧罐的分類回收。

2008年開(kāi)始實(shí)施了面向市民的環(huán)境設(shè)施參觀會(huì)——“關(guān)于垃圾減量的環(huán)保巴士游覽”活動(dòng)。這項(xiàng)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)自銷售收費(fèi)專用垃圾袋的收入。到2017年，焚燒廠等9個(gè)市營(yíng)處理·再生利用設(shè)施以及15個(gè)民營(yíng)設(shè)施向市民開(kāi)放。

2009—2010年，京都市被日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省與環(huán)境省共同實(shí)施的“關(guān)于廢舊小型家電中稀有金屬的再生利用示范項(xiàng)目”選為示范城市。

2010年京都市在各區(qū)役所、支所中創(chuàng)設(shè)了環(huán)境行政服務(wù)窗口“城市環(huán)保站”。同年，以廚余垃圾的減量為目的，實(shí)施了把廚余垃圾及落葉制成有機(jī)肥料并用在花壇、家庭菜園的支援補(bǔ)貼制度。到2016年為止，已有町內(nèi)會(huì)等100個(gè)以上的市民團(tuán)體致力于堆肥利用活動(dòng)。

2011年開(kāi)展了對(duì)舊衣及舊報(bào)紙的定點(diǎn)回收。2015年的調(diào)查顯示，全市在商業(yè)設(shè)施、行政設(shè)施、社區(qū)等地設(shè)置了約2 300個(gè)回收點(diǎn)。

2012年開(kāi)展了可燃類垃圾中占有大量比例的可回收紙類垃圾的分類回收工作。應(yīng)登記市民團(tuán)體對(duì)社區(qū)回收活動(dòng)中的要求，免費(fèi)發(fā)放廢紙（除報(bào)紙、紙箱、紙盒等的可回收并干凈的紙類） 保管袋。同時(shí)，同年度也開(kāi)展了關(guān)于廚余垃圾的“三盡”運(yùn)動(dòng)。此活動(dòng)為從排放源抑制垃圾的產(chǎn)生·減量化為目的，開(kāi)展使用盡（不過(guò)量購(gòu)買(mǎi)，購(gòu)買(mǎi)的全部食品要用盡）、吃盡（不浪費(fèi)要吃盡）、水控盡（盡量瀝盡水分）的宣傳活動(dòng)。

2013年起，城市環(huán)保事務(wù)所針對(duì)有害、危險(xiǎn)的垃圾開(kāi)展了可移動(dòng)式免費(fèi)定點(diǎn)回收。

2014年在全市開(kāi)展廢紙的分類回收、再生利用工作。2014年以垃圾減半為目的而實(shí)施的《節(jié)約之心條例》中，規(guī)定了廢紙等可再生利用的廢棄物的分類義務(wù)化，倡導(dǎo)了抑制過(guò)多排放垃圾的生活方式的改變。在條例中首先提出了關(guān)于強(qiáng)化2R的重要性，倡導(dǎo)源頭抑制垃圾的產(chǎn)生。其次提出了關(guān)于市民分類的義務(wù)化，實(shí)施了資源垃圾的定期回收、可再生利用的紙類回收、大型垃圾回收的義務(wù)化制度。第三是提出了生活方式的改變。

2015年10月，全市開(kāi)展了可再生利用的樹(shù)木修剪枝條（樹(shù)枝樹(shù)葉、落葉）的分類回收。回收的樹(shù)枝主要用于堆肥或作為燃料以及土壤改良劑等［4］。

如上所述，從2006年實(shí)施收費(fèi)專用垃圾袋制度以來(lái)，到2015年京都市每年都開(kāi)展了促進(jìn)垃圾減量、再生利用的相應(yīng)的新措施。其中，為了引導(dǎo)市民進(jìn)行正確的垃圾分類，提高市民參與度，在京都市的各區(qū)役所、支所中創(chuàng)建了14個(gè)城市環(huán)保站。

2 京都市環(huán)境政策局的組織機(jī)構(gòu)及下屬城市環(huán)保站介紹

2.1 京都市環(huán)境政策局組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

京都市環(huán)境政策局由①地球溫暖化對(duì)策室、②環(huán)境規(guī)劃部、③循環(huán)型社會(huì)推進(jìn)部、④合理處理設(shè)施部等1室3部組成（見(jiàn)圖2）。循環(huán)型社會(huì)推進(jìn)部設(shè)有促進(jìn)垃圾減量與資源化業(yè)務(wù)的垃圾減量推進(jìn)科，分管一般廢棄物的回收、搬運(yùn)的城市美化推進(jìn)科，負(fù)責(zé)一般廢棄物的回收、處理以及垃圾處理相關(guān)協(xié)商業(yè)務(wù)的城市美化事務(wù)所，負(fù)責(zé)垃圾處理手續(xù)費(fèi)征收等業(yè)務(wù)的生活環(huán)境美化中心，以及分管產(chǎn)業(yè)廢棄物處理對(duì)策的廢棄物指導(dǎo)科等5個(gè)部門(mén)。如今，全市共有7處城市美化事務(wù)所和14個(gè)城市環(huán)保站。家庭垃圾的回收、搬運(yùn)由城市美化事務(wù)所負(fù)責(zé)。城市美化事務(wù)所的下屬機(jī)構(gòu)——城市環(huán)保站作為貼近市民生活的環(huán)境服務(wù)窗口，處理市民關(guān)于垃圾分類排放與減量化相關(guān)的各種細(xì)小的問(wèn)題及需求。并且就垃圾減量化對(duì)市民進(jìn)行指導(dǎo)，提供垃圾分類方法和標(biāo)準(zhǔn)，以及向市民提供垃圾排放、回收、處理各個(gè)階段的信息。

圖2 京都市環(huán)境政策局組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

2.2 城市環(huán)保站的工作目標(biāo)

城市環(huán)保站以“垃圾的減量·分類·再生利用的推進(jìn)”、“世界最美城市的實(shí)現(xiàn)”、“環(huán)境教育的充實(shí)”、“地球溫暖化對(duì)策等綜合環(huán)境行政服務(wù)的推進(jìn)”為4項(xiàng)基本目標(biāo)，提供關(guān)于垃圾減量化的協(xié)作平臺(tái)，開(kāi)展各類相關(guān)活動(dòng)，推進(jìn)城市美化居民協(xié)定的實(shí)施。

2.3 城市環(huán)保站的主要工作內(nèi)容

①對(duì)居民進(jìn)行垃圾分類及垃圾處理的指導(dǎo)。②接收居民要求幫助其搬垃圾到焚燒廠。③對(duì)于家電再生利用法規(guī)定的4種家電（電視、空調(diào)、冰箱、洗衣機(jī)）以及電腦的回收和處理進(jìn)行規(guī)范化指導(dǎo)。④為在道路、公園、河流等公共場(chǎng)所進(jìn)行自發(fā)型清掃活動(dòng)的市民或團(tuán)體提供支持。⑤為行政機(jī)構(gòu)與個(gè)人或企業(yè)組織締結(jié)推進(jìn)城市美化為目的的合作協(xié)定提供支持。⑥向市民提供對(duì)違法亂扔垃圾行為的咨詢服務(wù)。⑦對(duì)于烏鴉與天氣狀況（大風(fēng)） 導(dǎo)致的垃圾飛散的現(xiàn)象，以5戶為最小單位無(wú)償提供防鳥(niǎo)專用網(wǎng)。⑧在地區(qū)慶典等產(chǎn)生大量垃圾的活動(dòng)舉辦時(shí)，幫市民申請(qǐng)大量垃圾回收處理服務(wù)。⑨幫助老年人或殘障人士申請(qǐng)“垃圾上門(mén)回收福利服務(wù)”。⑩出售大型垃圾有償回收券，并對(duì)低保戶發(fā)放減免券。11○受理廢紙、舊衣物、鋁罐、玻璃瓶等垃圾的社區(qū)定點(diǎn)回收申請(qǐng)。12○對(duì)各個(gè)學(xué)區(qū)內(nèi)的保健協(xié)會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)、自治會(huì)等開(kāi)展垃圾減排的講座和活動(dòng)。13○對(duì)社區(qū)小學(xué)進(jìn)行環(huán)保義務(wù)教育。14○逐步擴(kuò)大社區(qū)垃圾回收點(diǎn)的覆蓋范圍。

自2010年城市環(huán)保站活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，截至2013年城市環(huán)保站的咨詢情況如表1所示。

表1 城市環(huán)保站的咨詢次數(shù)情況

如表1所示，市民向城市環(huán)保站的咨詢次數(shù)呈逐年攀升的趨勢(shì)。作為政府設(shè)置的環(huán)境行政的窗口，城市環(huán)保站與市民生活緊密相連，為解決市民生活中的垃圾排放等環(huán)保問(wèn)題開(kāi)展了一系列的工作。

3 存在問(wèn)題及展望

京都市通過(guò)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分化的實(shí)施等一系列舉措，以及創(chuàng)立城市環(huán)保站這一極為重要的窗口單位，使廣大市民對(duì)垃圾減排政策給予了充分理解與支持，通過(guò)市民的配合，使得垃圾的最終處理量在逐步減少，但是距離京都市計(jì)劃中（至2020年為止垃圾排放減少至3.9×105t）所提出政策目標(biāo)，仍存在差距。

展望未來(lái)，為解決上述問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)垃圾減量，在倡導(dǎo)3R時(shí)，必須徹底落實(shí)2R活動(dòng)，就是在推行可再生利用廢棄物的分類回收環(huán)節(jié)之前，應(yīng)重視2R活動(dòng)的作用，認(rèn)識(shí)到抑制垃圾的產(chǎn)生以及物品再利用是必不可少的。進(jìn)一步倡導(dǎo)“三盡”運(yùn)動(dòng)，改變浪費(fèi)式購(gòu)物習(xí)慣，推進(jìn)光盤(pán)行動(dòng)，加速環(huán)保購(gòu)物袋的使用，推進(jìn)商品包裝的簡(jiǎn)易化，并要通過(guò)不懈努力使這些觀念融入市民的日常生活中。

4 值得借鑒的垃圾減量辦法

1） 每年重點(diǎn)推進(jìn)1～2項(xiàng)任務(wù)，每項(xiàng)任務(wù)都明確具體的機(jī)構(gòu)和具體的職責(zé)。

2）創(chuàng)立工作職責(zé)類似城市環(huán)保站這樣的面向市民的窗口單位，深入社區(qū)進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)，在政府和市民之間架起橋梁。

3）每項(xiàng)計(jì)劃、措施都盡力做到位，不貪多求快，一步步向著垃圾減量的目標(biāo)邁進(jìn)。

4） 應(yīng)該明確垃圾分類的主要目標(biāo)是垃圾減量，不要為分類而分類。

5）要認(rèn)識(shí)到在垃圾分類減量的過(guò)程中，初期循環(huán)利用起到的減量效果可能會(huì)比較明顯，而后期長(zhǎng)期的減量效果則需要大力推進(jìn)2R——源頭減量（reduce） 和再利用（reuse） 的理念。建議正在推進(jìn)垃圾分類減量的地區(qū)從現(xiàn)在就開(kāi)始宣傳普及2R理念，逐步使其深入民心，融入每個(gè)人的生活理念中，那時(shí)，垃圾分類減量將真正迎來(lái)全民參與、人人負(fù)責(zé)的共贏局面。

［1］ 環(huán)境省實(shí)施的一般廢棄物處理情況調(diào)查結(jié)果（2000—2015年）［EB/OL］.http://www.city.kyoto.lg.jp/kankyo/cmsfiles/contents/0000103/103986/toshiseisou2.pdf.

［2］ 循環(huán)型社會(huì)法制研究會(huì).循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法的解說(shuō)［M］.東京：株式會(huì)社ぎょうせい，2000.

［3］ 熊本一規(guī).日本循環(huán)社會(huì)的構(gòu)造錯(cuò)在哪兒［M］.東京：合同出版株式會(huì)社，2009.

［4］ 京都市廢棄物減量推進(jìn)審議會(huì).關(guān)于東部山間填埋場(chǎng)的延命對(duì)策［EB/OL］.http://www.city.kyoto.lg.jp/kankyo/cmsfiles/contents/0000196/196244/toushin2.pdf.

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