農業供給側改革背景下我國未來農業發展思考

左海霞，李萬明

（1.山西農業大學經濟管理學院，山西 太谷 030801；2.石河子大學經濟與管理學院，新疆 石河子 832000）

伴隨著我國經濟進入新常態，“三農”問題面臨更加嚴峻的挑戰，偏重于需求側的改革已經不能完全解決當前農業問題，政府部門及專家學者將改革側重點轉向了農業供給側。2015年12月中央農村工作會議首次提出農業供給側結構性改革。2016年中央一號文件提出，用發展新理念破解“三農”新難題，厚植農業農村發展優勢，加大創新驅動力度，推進農業供給側結構性改革，進一步明確了未來農業改革發展的方向。推動農業供給側結構性改革是應對“新常態”的必然選擇[1]，可以為農業發展找到新路徑[2]。許經勇[3]認為，市場機制不完善導致的要素配置不合理倒逼農業進行供給側改革。丁聲俊[4]從五大發展理念（創新、協調、綠色、開放、共享）的角度提出以糧食“供給側”結構性改革為主、供求“雙側”同時發力的發展思路。

筆者通過論證當前農業發展面臨的“三重擠壓”困境的形成機理，明確了實行農業供給側結構性改革的必要性和緊迫性，并重點闡述在農業供給側改革大背景下我國農業未來發展的重點與走向。

1 我國農業發展面臨的 “三重擠壓”困境

1.1 農業成本“地板”仍在抬高

1.1.1 綜合生產成本高 自20世紀90年代中期以來，農業生產成本持續上升，主要農產品的公頃投入增長量均達到產出增長量的1.3倍以上，其中，3種糧食（水稻、小麥、玉米）的單位面積投入量增長是產出量增長的2.8倍左右，蔬菜達到2.9倍多，而大豆則達到了3.8倍多[5]。農村勞動力、耕地、種子、農藥、化肥、地膜等生產要素成本均有大幅攀升，農業生產資料價格指數（以2000年為100）從2004年的111.7增加到2014年的188.5，提高了68.8%[6]。據農業部統計，自2006年以來，小麥、玉米、稻谷、大豆、棉花等主要農產品的生產成本年均增長率都在10%以上，而且呈逐年上升趨勢。

1.1.2 流通成本與交易成本高 商務部數據顯示，我國的流通成本大概是發達國家的1倍多，而農產品的流通成本更高。在我國傳統農產品供給體系中，農產品流通一般要經歷5～7個環節才能實現從田間生產到餐桌供應，其中每個環節至少加價10%，一些鮮活產品的流通損耗超過30%，流通成本在農產品售價中占到50%～60%，消費者的購買價至少是農產品初始價的230%[7]。另外，我國農業小規模分散經營導致了在農業生產經營中產生較高的交易成本，例如，增加了信息收集費用、議價談判費用、合約訂立與監督執行費用等。

1.1.3 機會成本高 近年來，非農收入已成為農民增收的主要來源，而且其增速遠超農業收入。我國農民從事種植業的收入只占總收入的24.6%[8]，而農民進城打工15 d的平均工資就超過了務農667 m2土地的年純收入，因此，有能力和實力的勞動者大多選擇外出務工。農業勞動力短缺又會推動農業雇工勞動成本的不斷抬高。

綜上所述，我國農業已全面進入高成本時代，在國際與國內2個市場上均缺乏競爭力，這已經嚴重影響到農民增收與現代農業建設。

1.2 農產品價格“天花板”已到頂點

當前，我國主要農產品價格呈現不斷攀升的勢頭。農業部“全國農產品批發市場價格信息網”監測數據顯示，中國農產品批發價格指數（以2000年為100）由2008年1月的161增加到2016年1月的207.1，提高了28.7%；據國家統計年鑒計算，中國農產品生產價格指數（以2000年為100）由2008年的168.4增加到2014年的224.6，提高了32.6%[6]；而國際農產品價格指數從2011年起總體呈現下跌趨勢，聯合國糧食及農業組織發布的數據顯示（基期價格為2002—2004年期間的平均價格）：國際食品價格指數由2011年的229.9降到2015年的164，下跌28.7%，國際谷物價格指數由2011年的240.9降到2015年的162.4，下跌32.6%。2014年11月，小麥、大米的國內外差價均超過0.5元/kg，玉米的國內外差價更是高達1.08元/kg[9]。2015年，我國小麥、玉米等重要農產品價格均超過國際市場價的50%[10]，而且國內外農產品價格差仍有擴大的趨勢，我國主要農產品價格提升空間已很小，嚴重影響農民收入的持續增加。

1.3 農業資源環境承載力已到達極限

在我國實現農業現代化的過程中，主要面臨農業自然資源短缺，生態破壞嚴重，環境污染加劇等問題。具體表現為：（1）農民對化肥、農藥、地膜等的過量使用引發了對水質、耕地及大氣環境的污染與破壞。研究發現，每公頃耕地的化肥年施用量已超過480 kg，是國際安全施肥標準的2倍多；農藥年使用量超過180萬t，達到世界施用均值的2.5倍；地膜殘留量達到45萬t/a以上[11-12]。（2）規模化畜禽養殖廢棄物未有效處理造成了周邊資源環境的污染。畜禽養殖排放的COD約占農業排放總量的96%[13]，畜禽污水中的高濃度N與P會引起嚴重的水體富營養化；畜禽污染物中有害有毒物不僅會滲入土壤中，還會影響周邊的空氣質量；另外，糞便中寄生蟲卵等也會威脅到人畜生命健康。（3）土地荒漠化、水土流失問題嚴重。每年由于過度放牧引起的荒漠化面積約為2 460 km2[14]，每年流失的土壤總量相當于全國所有耕地損失1 cm厚的土壤，而經歷400 a才能自然形成1 cm厚的土壤[15]。（4）工業和城市生產生活污染物排放也嚴重影響著農業資源環境質量。據統計，當前我國由于工業廢水污染出現鹽漬化的土地大約為800萬hm2[16]。綜上所述，資源環境問題已成為約束農業健康發展的關鍵因素。

2 農業“三重擠壓”困境的形成機理

一直以來，“人多地少、資源稟賦差、農業小規模分散化與兼業化家庭經營”的特殊國情制約著我國農業發展，政府必須站在戰略高度保證糧食安全及農產品充足供給。但改革開放30多年來，國家實行的各項政策與各級政府制定的目標都過分關注農產品供給“量”的增加，長期忽視農產品品種結構多樣性與品質提升，致使當前我國部分農產品出現較為嚴重的供給結構性失衡，農業供給的品質和品種結構與市場多樣化中高端需求嚴重脫節，并表現出嚴重的需求外溢現象（圖1）。

農業高成本“地板”擠壓的形成機理：一方面，我國農業的特殊性與弱質性是導致農業成本“四高”（生產成本、流通成本、交易成本、機會成本）的根本原因。農業土地的細碎化特性大大提升了農業生產成本；農村道路、通訊等基礎設施的嚴重落后以及農業小規模分散家庭經營導致農業發展中較高的流通成本與交易成本；而農業天生的弱質性與經營的高風險性提高了農民從事農業的機會成本。另一方面，地方政府績效考核目標一直都是要保證農業持續快速增產，而相關研究表明，改革30多年來農業持續增產中貢獻最大的是化肥投入。因此，我國農業實現增產的重要手段不是靠科技，而是靠各種生產資料的非理性過度投入，而不合理的高投入必定帶來持續上升的高成本。

農產品價格“天花板”擠壓的形成機理：一是高成本推動高價格，在成本持續居高不下的情況下，勢必會導致農產品價格不斷上升；二是地方政府為了保證農民持續增收出臺的糧食最低收購價與臨時收儲等相關政策雖然調動了農民生產積極性，但也扭曲了市場調節機制，人為抬高了國內農產品市場價格。而國際糧價從2012年底開始持續大幅降低，國內外農產品價格的“一漲一跌”形成巨大反差。農業部數據顯示，我國主要農產品國內市場價格已經全面超過國外產品配額內進口到岸稅后價，部分農產品的價格甚至超過配額外進口到岸稅后價。例如，2015年我國進口玉米即使繳納65%的配額外關稅也比國產玉米每噸低90元左右[17]。由此引發了玉米等糧食作物出現生產量、庫存量、進口量“三量齊增”的局面，這進一步限制了農產品價格的上升空間。

農業資源承載極限擠壓的形成機理：一方面，我國農業資源的稀缺性、細碎性與東西南北資源稟賦的多樣性等特征共同造成了農業資源環境承載力較低，極易陷入資源生態性貧困陷阱的惡性循環；另一方面，我國實現糧食“連增”目標是以長期過度消耗土地等農業資源、破壞農業生態、污染農業環境為代價的，人們向自然環境索要農業資源的速度已經超出了自然資源本身的再生能力，人們對農業環境的污染與破壞程度已經超出了環境的自凈能力，農業資源環境承載力已達到極限。

3 農業供給側結構性改革下我國未來農業發展的思考

3.1 創新農業生產方式，高度重視第一車間的“綠色生產”

要保障農產品優質安全，首先必須從生產源頭入手，倡導“綠色生產”方式。轉變農業生產方式是農業供給側改革的重點，而“綠色生產”方式正是一種將經濟增長與資源能源節約和環境保護有效結合的可持續的新型生產方式。在農業“第一車間”生產中，一方面要出臺綠色生產保護制度，減少化石能源和人工肥力的投入，實施化肥農藥零增長行動，采取先進技術和強制休耕措施進行土地肥力培育，充分發揮水肥氣熱的自然生產力；另一方面要推動生態養殖，采用健康綠色飼料，強化獸用抗菌藥治理行動。加快形成產地環境良好、產品質量安全、生態系統穩定的農業發展新格局，為消費者提供一種能滿足綠色消費需求的生態健康產品。

3.2 創新農業生產管理技術，大力推廣環境友好農業技術

環境友好農業技術是未來農業技術創新的發展方向，可實現從“末端”向“源頭與過程”治理技術的轉變。環境友好農業技術創新的推廣程度每提高1%，會促進農業經濟增長提高0.542%[18]，能有效保證農業生產活動與生態資源環境保護及經濟社會效益協調發展。因此，今后應高度重視創新環境友好農業技術并提高技術成果轉化率，要加大力度創新與推廣食品安全生產技術、良種培育技術、生物肥料技術、生物防治技術、污染治理技術、產品質量標準體系與監測技術、智能農業技術、信息技術等。

3.3 創新農業生產經營體制，培育新型農業經營與服務主體

隨著各類新型農業經營主體的興起與發展，農業生產經營的組織化與規模化水平得到有效提高。但全國仍有2/3的土地是由超小規模的農戶經營，實踐調查表明，各新型經營主體所取得的進展及其績效都是相對有限的。在未來發展中，既要繼續創新培育多元新型農業經營主體，更要將構建完善的新型農業社會化服務體系作為重點。一是將專業大戶與家庭農場作為新型農業生產經營主體的重要培育對象，進一步明確其市場主體地位。二是重點挖掘和培育當地具有企業家潛能與精神的農民，鼓勵本地農民企業家創辦農業企業，這更有利于穩定提高當地農村勞動力就業和增加農民收入。三是充分發揮農民合作社與農業企業作為新型服務主體的潛力與作用，加快發展專門針對某一種養環節的專業性服務組織，發揮分工協作的優勢。四是因地制宜推廣土地股份合作制、土地托管服務模式、農業共營制模式等創新型農業社會化服務形式。

3.4 供給側與需求側“雙向”發力，優化產品市場供求結構

供給側與需求側是市場均衡發展中缺一不可的重要組成部分，必須通過供需雙側發力來釋放新需求、創造新供給，促進供求精準匹配，實現農產品市場由低層次供需平衡向高層次供需平衡的飛躍。在供給側方面：首先，要優化產業結構，注重農村“三產”融合發展，在確保糧食安全的基礎上，大力發展農產品加工流通業與農村服務業，重點要通過開發鄉村休閑旅游資源，帶動整個農村產業鏈的升級。其次，要優化產品結構，通過綠色生產為需求市場提供綠色安全優質的農產品；通過加工流通企業的創新發展，為需求市場提供高附加值與高品質的農產品供給；通過鄉村旅游業的發展，為需求市場提供舒適與多樣性的休閑農業產品。

在需求側方面：第一，創新新型消費市場，調整消費結構。通過創造消費新需求，刺激生產新供給，促進城鄉居民消費方式從生存需求型向品味享受型快速升級，擴大國內市場新需求。第二，借助一二三產融合發展，促進農村基礎設施及公共服務設施的建設，可適當引入PPP模式，創造投資新需求，進一步帶動產業結構升級。第三，通過提高農產品競爭力，帶動國際市場出口新需求。

3.5 明確政府角色定位，形成有效的制度約束

政府必須在農村建設中承擔關鍵性角色，這已成為當前“三農”研究的共識。但在農業發展實踐中，必須界定并協調好政府、市場與中介社會組織的關系。一方面，政府行使職能時絕不能“越位”，只需在市場與中介社會組織不能發揮作用的領域承擔責任，要做到以市場為主導，充分發揮市場機制有效配置農業資源的基礎性作用，充分調動農民合作社、農民協會、龍頭企業、專業服務組織等中介社會組織參與農業發展的積極性與自主性，提高農業效率與效益；另一方面，政府在調控與引導農業發展時也不能“缺位”，政府要通過合理有效的“制度供給”來保障農業市場化、規模化與組織化發展，為農業發展營造良好的市場氛圍。

在農業供給側結構性改革的新形勢下，政府職能必須由主導型向服務型、監督型轉變，由“有為”政府向“無為”政府轉變，重塑政府角色，充當好農業農村發展的“法官”與“裁判”，從供給角度制定與激發創新能力、實施結構優化、促進供需平衡相關的調控政策與制度。重點是要制定農業生產環節綠色保護制度，出臺合理的綠色發展補貼政策，對農業健康規范發展形成有效的制度約束，協調利益沖突，保障改革順利推進。

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