空心村問題分析及對策研究

孫國軍

摘要 隨著城市化與農村城鎮化程度越來越高，農民收入不斷提高，農村住宅的空間布局發生了很大變化，出現了大量的空心村，給農村經濟社會發展帶來了很大的負面影響。本文以河西走廊民樂縣王什村為例，分析了空心村形成的原因及其造成的危害，最后提出了治理的對策，以期為農村發展提供參考。

關鍵詞 空心村；形成原因；治理措施；甘肅民樂；新天鎮王什村

中圖分類號 F320.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）21-0292-02

Analysis and Countermeasures Research on Hollow Village Problem：Taking Wangshi Village，Xintian Town，

Minle County as an Example

SUN Guo-jun

（College of Historical Culture and Tourism，Hexi University，Zhangye Gansu 734000）

Abstract With the increase of urbanization and rural urbanization，the income of farmers has been continuously improved，and the spatial layout of rural houses has undergone great changes.A large number of hollow villages have emerged，which has brought great negative impact to rural economic and social development.Taking Wangshi Village of Minle County in Hexi Corridor as an example，this paper analyzed the causes of the formation of the hollow village and the harm caused by it.Finally，the countermeasures for governance were put forward，in order to provide references for rural development.

Key words hollow village；formation cause；governance measure；Minle Gansu；Wangshi Village in Xintian Town

自20世紀80年代以來，在改革開放的浪潮下，我國城市化和產業化進程快速發展，社會經濟發展的極化擴散效應對農村生產力水平和生產方式產生了深遠的影響。隨著農村人口就業結構的轉變，農民收入持續增加，農民要求提高生活水平的愿望越來越迫切，農村住房的剛性需求增長，城鎮村及交通用地快速增加。由于農村建設過程中政策引導不到位、規劃缺失、土地管理不嚴格，造成了村鎮建設中“村外擴張、村內閑置”即空心村問題頻現[1]。空心村問題造成了農村土地節約集約化程度低，土地資源浪費嚴重，同時給農村生態環境帶來不利影響[2]。整治空心村已成為縮小城鄉差距、發展農業經濟、改善民生問題的重要議題。有關空心村問題及形成機理的探討，東部沿海地區較多[3-5]，而西北內陸區域研究甚少。本文對河西走廊張掖市民樂縣新天鎮王什村開展了訪問調查，發現“空心化”問題特別嚴重，已經影響并制約了當地經濟發展。因此，本文以王什村為研究區域，在數據調查和資料分析的基礎上，探究“空心村”形成的原因，以期為王什村住宅建設和土地整治提供借鑒和理論指導。

1 研究區概況

甘肅省民樂縣位于祁連山北麓、河西走廊中段、張掖市東南部，屬山地和傾斜高平原地區。縣域地勢呈南高北低之勢，海拔1 589～5 027 m，屬溫帶大陸性荒漠草原氣候區，受地勢的影響，形成南部高寒、中部冷涼、北部干旱的氣候特點。民樂縣年平均日照時數約為3 000 h，年平均氣溫為0～7.6 ℃，年平均降水量為89～293 mm，年平均蒸發量為1 638.4 mm。降雨稀少，蒸發強烈[6]。王什村位于民樂縣新天鎮西面3 km處，2011年底人口總數為1 384人，耕地面積為466.67 hm2。

2 王什村“空心化”特征及形成原因

2.1 王什村“空心化”的特征

2.1.1 “外擴內空”現象。所謂“外擴內空”是指許多農民舍棄原有宅基地，而在村莊外圍占用耕地、建設宅院，使原來村莊面積擴大。從調查數據可知，2005年王什村人口總數為1 128人，有農戶325戶；2011年底人口總數為1 384人，有農戶386戶。6年期間人口總數增加了256人，農戶總數增加了61戶。閑置戶數20戶，主要分布在村莊中心區，造成“內空”現象。每戶舊宅基地面積以180 m2計算，閑置的20戶占用耕地面積約為3 600 m2。新宅基地面積向外擴展18 300 m2，造成“外擴”現象。

2.1.2 宅基地閑置。王什村空心化的另一特征是村中心地帶多以矮小、破舊的房屋建筑為主，呈現衰敗跡象，且許多住宅處于閑置或半閑置狀態。其形成的主要原因：一是王什村一小部分人已在城鎮買房定居，有的舉家長期外出務工，致使農村住房完全閑置，村莊實際居住人口減少。二是農戶家庭的主要勞動力長期進城務工經商，老人、婦女和兒童留守家中，只在重大節日或農忙季節返回，這些農戶的住房使用率很低。目前村莊中，一處宅院只有一兩位老人居住或無人居住的戶數約占到村莊總戶數的27%，長期外出務工戶約占全村的3%。

2.2 形成原因

農村空心化是城鄉二元結構的產物，究其原因有管理制度缺位導致宅基地審批不嚴，鄉村規劃缺失導致村莊無序擴展，農村建設資金不足，資金投入渠道單一，發展模式多為粗放型。

2.2.1 農民需求與管理缺位的影響。隨著改革開放的不斷深入，王什村農民收入逐漸增加，迫切需要改善居住條件。舊住宅環境較差、面積偏小（王什村舊宅基地面積約180 m2，新宅基地為300 m2）等固有缺陷不能滿足農民的需求。宅基地管理政策缺位，宅基地所有權歸農民所有，但是產權歸集體所有；使用權和產權的分離，導致管理混亂；加之宅基地審批制度不完善，新宅基地審批過程中存在著很多漏洞。

2.2.2 傳統思想延續同風俗習慣改變之間的矛盾。“多一處宅基、多一份家業”的傳統思想導致了宅基地的任意擴展修建。與此同時，隨著社會的發展，人們的風俗習慣逐漸改變，四世同堂現象弱化以至消失。以王什村農村擇偶條件的變化為例，新獨立宅院已成為王什村男子娶妻的最低標準，從而導致四世同堂的主干家庭逐漸弱化，多核心家庭增多。從調查來看，子女多在村莊外圍修建新房，老人在村內舊宅居住，導致村莊規模擴展，而舊宅基地廢棄、閑置。

2.2.3 “農轉非”及農村勞動力的“候鳥式”遷移。改革開放以前，我國實行了嚴格的戶籍管理制度，用于限制農村人口向城市流動，因而農村宅基地數量龐大[6]。隨著城市化進一步深入，王什村一部分人通過讀書、入伍、招工等“農轉非”方式成為城市居民，其宅基地卻一直處于閑置狀態。此外，大批農民工進城務工經商，子女進城讀書，舉家遷入城市定居生活，只在節假日和農忙時節返回農村家中，形成“季節性”閑置。

2.2.4 農村整體規劃、管理滯后。一方面，地方相關部門沒有按程序對建房進行審批，缺乏系統化管理，亂圈亂占耕地，只批新房，不收舊房，導致一戶多宅現象較多；另一方面，缺乏統一的規劃和引導，農民建房的自我性和隨意性很強，缺乏全局意識，不服從統一管理，法律意識淡薄，致使新建房布局雜亂無章。

3 空心化現象造成的危害

3.1 土地資源浪費嚴重

空心村導致農村土地資源雙重浪費。根據調查，目前王什村共有人口1 384人，宅基地面積超過21.33 hm2，村中心閑置20戶，閑置面積達到1.2 hm2，占全村總量的5.6%。從數量上來看，浪費的土地資源并不是很多。然而放眼全國，農村聚落數量大、類型多、占地面積大，因而農村聚落中因“空心化”浪費的土地資源量十分驚人。同時，由于空心村大多處于鄉村中心，位置較特殊，加大了新村改造和退宅還耕的難度。

3.2 農村人居環境惡化

改革開放至今，王什村的房屋建設很快。從調查來看，全村95%以上的住宅得以更新。但是，多數新建住宅均在村莊外圍，中心地帶呈現衰敗趨勢。由于村內道路狹窄彎曲，加之修建新房占道，導致道路越來越窄。同時，外圍區的住宅修建砍伐樹木，導致村容質量下降。加之空心村中廢棄、閑置的老房成了衛生防疫的死角，有的演變成垃圾堆積場，導致村內環境惡化，易暴發傳染病。

3.3 空心村中的養老問題

由于農村經濟形態的轉變，年輕人更多的是選擇離開農村，從事工、商、服務業等工作，常留在農村的就是老人、兒童和婦女，從而引發了空心村養老問題。由于我國人口基數大，國家難以承受農村老人贍養問題，因而我國農村地區養老保險普及率低，主要靠家庭負擔[7]。在空心村中，老人比例上升，養老負擔沉重，很多老人得不到基本的生活保障。在王什村，這種現象更普遍，子女常因無法贍養父母而發生糾紛。

3.4 農村社會治安狀況惡化

王什村空心化問題日益突出，致使社會治安狀況進一步惡化，存在不少的治安隱患，主要體現在以下幾個方面：一是偷盜問題突出。隨著務工潮高漲，王什村外出勞力增多，留守的基本為老弱病孺，迎合了犯罪分子欺軟怕硬的特性。據調查統計，近5年來王什村共發生盜竊事件13 起，危害較嚴重。二是賭博之風盛行。隨著農業機械化水平的提高，農閑時間增加，“打麻將”“擲猴子”的隊伍不斷膨脹。加之外出務工人員將不良風氣帶回鄉村，敗壞了鄉村文明。三是群體性事件時有發生。由于小農思想根深蒂固，農村地區各種利益矛盾錯綜復雜，鄰里糾紛時有發生。隨著城鎮建設的不斷擴張，由于房屋拆遷、土地征用引發群訪、越級上訪事件屢見不鮮，由此引發的群體性事件時有發生，這也成為王什村觸發群體事件的關鍵問題。四是矛盾糾紛排查調處難度加大。村內雖有治調組織，但多數人員年齡偏大、文化程度低、政策水平和業務能力不足，導致治調組織不能有效發揮作用。王什村內糾紛調解主要依靠村委會的權威進行粗暴干涉，達到調解的目的，導致調解過程中留下了安全隱患，矛盾尚未真正解決。

4 空心化治理對策

空心村問題已成為當前我國村鎮建設和耕地保護面臨的嚴重問題，必須引起人們的高度關注[8]。空心化的形成，是多種因素相互作用的結果。因此，必須深刻分析空心化的形成原因，并在此基礎上制定出有針對性的對策措施。

4.1 加大宣傳教育力度，轉變農民思想觀念

從王什村的常住人口受教育程度調查看，小學文化程度占78.8%，中學文化程度占15.0%，高中文化程度僅占6.2%。受教育程度普遍較低，多數戶主對《土地管理法》和《農村宅基地管理辦法》等法律法規了解甚少。因此，大力宣傳宅基地公有、一戶一宅、建新拆舊原則，有利于宅基地的保護和流轉利用。對留守老人和婦孺進行宣傳教育，加強村民的法律意識，轉變他們的思想觀念，使其明白遇到盜竊與糾紛事件應及時告知相關負責人，以確保人身財產安全。

4.2 完善農村土地管控機制，推進農村居住用地綜合整治

完善農村土地利用管控機制是科學推進農村居民點用地綜合整治的基本前提[9]，盡快在王什村全面開展了對宅基地的確權、登記等工作，并建立了宅基地退出機制。村委應正確引導村內建設與發展、加強對村外建房熱潮的管制，著力構建人口適度集中、土地集約利用、生產生活方便的鄉村空間結構；認真貫徹和落實《土地管理法》中有關農村集體土地使用權的各項條款，并盡快出臺農村集體建設用地流轉辦法，規范集體建設用地流轉的操作程序和審批權限，逐步構建城鄉一體化土地市場體系。基于王什村用地現狀、空心化周期與節律、產業發展、經濟實力、農戶意愿等諸多因素，科學推進王什村居民點用地綜合整治，盤活村內閑置土地，最終實現村內土地資源的優化配置和高效利用。

4.3 堅持規劃先行，充分發揮規劃的指導作用

科學規劃是做好空心村改造、推進新農村建設的基礎和前提[10]。王什村必須堅持村內外用地統一規劃，加強宅基地整治和管理工作，防止大量占用耕地。以村組為單位劃分基本農田保護區，并在基本農田保護區建立明確的標識牌。村鎮建設規劃的起草和制定應在廣泛征求群眾意見的基礎上，經村委會論證后交給縣、鄉級主管部門，并及時公布政務信息，接受村民的監督。

4.4 改革戶籍制度，妥善安置有能力脫離土地并居住于城鎮的農民

隨著我國城市發展步伐的加快，王什村應加快戶籍制度改革，適當解決在城鎮居住、工作一定年限以上的村內居民戶口問題，割裂其與原有土地的聯系，促進村內土地資源的充分利用與合理流轉。同時，大力發展鄉村產業，村南現已有2個專業養殖場和1個磚廠，可在已有基礎上擴大再生產規模，使村內剩余勞動力在閑暇時實現就近務工。這樣一來，一方面保證了村內人口穩定，另一方面也增加了農民的經濟收入，從而避免了村內剩余勞動力“候鳥式”的遷移現象。

5 參考文獻

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