農村產業融合發展用地咋保障

張 晏

《通知》的出臺，將為促進農村一二三產業融合發展、推進農村供給側結構性改革發揮積極作用。

鄉村旅游、民宿、農村電商、特色小鎮、設施農業……近年來，農村新產業新業態方興未艾，用地保障問題也提上了議事日程。日前，國土資源部、國家發改委聯合印發《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》（以下簡稱《通知》），對這一問題給出了回答。國土資源部規劃司有關負責人就此進行了解讀。農村產業融合發展急需用地保障政策

浙江省特色小鎮——天子嶺靜脈小鎮 資料圖 圖片來源：新華網

近年來，黨中央、國務院高度重視農業供給側結構性改革，支持農村產業融合發展。連續3年的中央一號文件都對此作出明確要求。為農村產業融合發展提供量身定做的用地保障政策，早已提上議事日程。

面對迫切的現實需求，2017年中央一號文件進一步明確提出“探索建立農業農村發展用地保障機制”，要求完善農業用地政策，積極支持農產品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施建設，重點支持鄉村旅游養老等產業和農村三產融合發展。2017年4月，國家發改委會同有關部門建立了農村產業融合發展部門協同推進機制，并明確將“研究提出保障農村產業融合發展用地的政策意見”作為年度重點工作，由國土資源部和國家發改委落實。

在這一背景下，《通知》應運而生，旨在主動作為、綜合施策、落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，完善農村土地用途管制，做好農村產業融合用地保障，滿足農村各類新產業新業態項目用地需求，加快推進農業農村現代化，促進農業增效和農民增收。

農村產業融合用地保障，政策性強、涉及面廣，為確保文件“實用”“管用”，國土資源部多次進行實地調研，并以函調方式對全國31個省（區、市）進行了摸底調查。充分梳理總結地方需求和成功經驗，確保新政有新內容、能夠解決具體問題，能夠對農村新產業新業態發展發揮促進作用。

立足優化空間布局，發揮規劃引領作用

土地利用總體規劃，是優化配置農村土地資源、統籌協調農村用地空間與布局的核心手段。《通知》明確提出“發揮土地利用總體規劃的引領作用”“因地制宜編制村土地利用規劃”，并圍繞計劃指標安排給出了有針對性的政策紅利。

規劃方面，充分適應農村地區地域廣闊、布局分散的特點，發揮規劃統籌作用，允許預留少量規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅游設施等建設。考慮到各地自然條件和產業特點差異較大，《通知》提出由省級國土資源主管部門制定用地控制標準，加強規劃實施監管。

2017年中央一號文件明確，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產業新業態發展。《通知》認真落實中央精神，要求安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農村新產業新業態和產業融合發展。同時，為了鼓勵盤活存量建設用地，《通知》明確對利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發市場等項目建設或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業的市、縣地區，有關地方可給予新增建設用地計劃指標獎勵。

需要明確的是，保障農村產業融合發展，并不意味著要在農村實行規模擴張，大量增加新增建設用地。農村的發展，必須堅持底線思維，確保農村產業發展在不占用永久基本農田、不突破建設用地規模、不破壞生態環境和人文風貌的前提下開展。

按照黨的十九大提出的“優化存量資源配置，擴大優質增量供給”要求，做好農村產業融合發展，應立足現有農村用地規模和布局優化。對此，《通知》提出了統籌農業農村各項土地利用活動，優化耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等用地布局。在規劃實施手段上，充分利用土地綜合整治平臺，加大整治力度，引導農田集中連片、建設用地集約緊湊，推進農業農村綠色發展。

設施農用地管理服務更精準，監管更高效

設施農業是農村發展新動能轉換的重要手段，也是農業供給側結構性改革的內容之一，符合現代農業發展方向。然而，設施農用地形態布局分散、使用周期短、類型界定模糊，也是管理難點。近年來，設施農用地利用方面出現了一些新問題、新情況，突出表現為：現有設施農用地范圍難以滿足實際發展需要，一些地方借設施農用地名義違法用地。

針對上述問題，《通知》進一步擴大了設施農用地范圍，將農業生產的配套設施由“規模化糧食生產”延伸為“規模經營必須興建”范疇。如蔬菜種植等農作物種植園的看護類管理房用地，臨時性烤煙等農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地。通過進一步優化設施農用地范圍，促進依托農業的產業融合和農業發展。

同時，針對一些地方“鉆政策空子”、借設施農用地名義實施違法用地的行為，《通知》在擴大設施農用地范圍的同時，進一步從三方面強化了用地監管：一是明確省縣兩級職責，規定省級國土資源部門管理重點放在設施農用地的規劃安排、選址要求、使用周期，以及結束使用后恢復原狀的保障措施上，縣級國土資源部門負責具體監管事務。二是發揮群眾監督作用，降低監管成本。首次要求縣級設立設施農用地標示牌，接受公眾監督。三是注重設施農用地信息化建設和管理，提高監管效率。將設施農用地信息納入綜合監管平臺，加強土地執法監察和土地督察，防止設施農用地“非農化”。

農村一二三產業融合發展過程中，在土地利用方面體現出的重要特點是復合性和多樣性。《通知》堅持綠色發展理念，推進農村產業深度融合和土地復合利用。一是明確因地制宜保護耕地，允許在不破壞耕作層的前提下，對農業生產結構進行優化調整，仍按耕地管理。二是鼓勵土地復合利用，對農用地，在嚴格保護耕地和保護生態環境、堅持農地農用的前提下，可以復合休閑農業、鄉村旅游、農業教育、農業科普、農事體驗等功能；對農村集體建設用地，在促進節約集約用地、保障農民權益的前提下，可以復合民宿民俗、創意休閑等功能。

做好農村產業融合發展用地保障，應綜合施策，多管齊下。當務之急，國土資源管理部門應從三方面著力做好政策執行保障工作。一是各地應開展本地區農業農村發展用地現狀和需求的調查分析，分類規定用地標準和用地保障方式。二是開展耕地質量等別調查評價與監測，推進農用地基準地價制定和發布，加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證，為農村新產業新業態發展提供產權保障、創造融資條件。三是各級國土資源部門要加強與發展改革、農業、城鄉規劃、建設、環保、林業、旅游、消防等相關部門的協同聯動，整合資源，加強培訓指導，用足用好政策，同時要強化底線意識，落實最嚴格的耕地保護制度、節約用地制度和生態環境保護制度，做好廉政等風險防控，合力推動新時代農業農村產業健康發展。