摸清資環家底 破解承載瓶頸
——杭州市探索開展城市資源環境承載能力監測預警機制研究

資源環境承載能力是指在一定的時期和區域范圍內，在維持區域資源結構符合可持續發展需要，區域環境功能仍具有維持其穩態效應能力的條件下，區域資源環境系統所能承受人類各種社會經濟活動的能力。建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施是中央全面深化改革的一項重大任務。“探索建立資源環境承載能力監測預警機制”也是杭州市成功入選首批國家生態文明先行示范區后的兩項制度創新任務之一。2015年杭州市發改委在全國率先啟動了資源環境承載能力監測預警機制研究，經過近兩年研究，該課題已通過中國工程院原副院長杜祥琬院士和中國科學院、清華大學、北京大學等單位的專家評審，認為該項研究有創新、有特色，對杭州市建立資源環境承載能力監測預警機制具有重要的指導作用，對國內其他地區開展相關工作也有很好的借鑒意義。

研究成果和應用

該項研究從土地承載力、水資源承載力、生態承載力、環境承載力、風景名勝區資源環境承載能力等五個方面入手，對“十二五”期間杭州市主城區和7個區縣（市）的資源環境承載情況和變化趨勢進行了評價。主要成果包括以下四個方面：

——以杭州市為對象，在國內首次開展城市資源環境承載能力評價，并根據結果對評價方法提出了調整建議。研究采用《資源環境承載能力監測預警技術方法（試行）》（發改規劃〔2016〕2043號）對杭州市主城區和7個區縣（市）進行評價，并根據杭州市實際情況，對集成評價、過程評價和3個專題評價方法提出調整建議，得到了國家技術團隊專家的初步認可。

——評價了“十二五”期間杭州市提升資源環境領域承載能力工作取得的成果。“十二五”期間特別是“十八大”以后，杭州市資源環境承載能力呈現逐年趨好態勢。一方面，杭州市通過對造紙、化工、印染、電鍍、制革、鉛酸蓄電池等高污染行業整治提升，大力推進節能減排，環境質量大幅改善，97%以上省控斷面水質達到III類以上，集中式飲用水源地水質100%達標；另一方面，杭州市通過優化用地管理，推進節水減排，開展綠化造林，單位建設用地GDP比2010年提高50%以上，用水總量較2011年下降13.2%，森林覆蓋率達到65.2%，土地、水、生態等資源利用效率均優于全國平均水平。

——通過分析超載原因，找出未來杭州市空間開發和資源環境管理需要重視的問題，并提出針對性的政策建議。成因分析顯示，杭州市資源環境承載能力存在三個較為突出的問題：一是全市城市化區域大多存在大氣污染物超標問題，主要超標污染物是PM2.5；二是局部性水土資源短缺問題，主城區、蕭山區等未來適宜開發建設土地資源有限，部分重要產業平臺水資源瓶頸需要突破；三是有些地處山區的縣（市）水土流失面積趨近臨界超載，經濟林種植、礦山開采、交通工程建設造成的水土流失問題應予重視。在此基礎上，該項研究從環境整治、產業發展、城鎮建設、水土保持等方面提出政策和措施建議。

——率先提出了一套景區資源環境承載能力評價方法，并對西湖景區進行試評價應用。西湖是杭州市作為國際知名旅游城市的標志。西湖申遺成功和G20峰會召開后，西湖風景名勝區面臨著巨大的游客接待壓力。游客量的與日俱增使資源、環境、交通等都面臨巨大的“透支”壓力。該項研究立足于世界遺產的保護和公共資源的良性開發，對西湖風景名勝區的資源環境承載能力進行研究，提出了包括生態環境承載力、資源空間承載力、設施服務承載力、綜合心理承載力等四個方面7項指標的景區資源環境承載能力評價方法，結果表明大氣環境、熱點地區空間容量和節假日交通超載是景區資源環境承載能力面臨的最主要問題。

圖/黃偉光

通過該項研究，一是為省、市資源環境承載能力監測預警機制建設積累經驗、提供思路。建立資源環境承載能力監測預警機制是未來中央和地方政府制定差異化政策的重要依據。本次研究工作為杭州市和浙江省相關工作積累大量經驗。

二是為杭州市產業、空間規劃布局摸清資源環境家底資料。浙江省第十四次黨代會明確提出大力推進大灣區大花園建設，杭州市作為杭州灣經濟區的核心城市迎來新的發展機遇期。研究對全市各區、縣（市）資源環境承載能力的部分成果已應用于大灣區空間和產業規劃布局，在資源環境承載力較強的地區謀劃布置大產業、大平臺，在資源環境承載力較弱的地區重點挖掘存量資源、提高利用效率、控制傳統產能，把各類開發活動控制在資源環境承載力范圍內。

三是為杭州市資源保護和環境整治指明重點區域和重點領域。杭州市各資源主管部門和區、縣（市）認同并采納研究觀點和結論，以此作為“十三五”期間開展環境保護和整治工作的重要依據之一。例如，為提升水資源、水環境承載能力，全市加大太湖流域和千島湖流域水環境綜合整治工作力度；杭州市工業主平臺——大江東產業集聚區針對本地水、氣環境承載能力較弱的問題，大力實施園區循環化改造和重污染行業淘汰機制，計劃到2021年前淘汰規下印染、化工企業。

四是為杭州市建設國際旅游城市探索景區科學管理新思路。研究立足杭州作為國際知名旅游城市的特色定位，把景區日常環境監測和游客監測工作，提升為對景區空間、設施、環境和游客體驗于一體的綜合承載能力的監測評估，確保景區能夠維持必要的環境質量、保護文物古跡，同時進一步優化公共資源管理、健全相關政策措施，得到景區管理部門的認可，為風景名勝區科學管理提供量化工具和新思路。

若干建議

要高度重視資源環境承載能力監測預警機制建設。黨的十九大報告明確提出要構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立資源環境承載能力監測預警機制是國家主體功能區戰略的重要基礎工作，也是中央對地方的重要考核指標。按照《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》要求，未來將形成由全國性、區域性、省級和市縣級評價組成的一體化監測預警評價機制。開展該項工作，摸清資源環境家底，是科學謀劃空間開發戰略，優化全市生產力布局和資源要素配置，尤其是統籌協調好各類管控指標配置的重要手段，也是對全國和區域層面的監測預警結論形成校驗，因此必須高度重視，并認真做好該項工作。

要逐步完善資源環境承載能力監測體系，建設綜合預警平臺。為配合國家對監測預警從縣級行政單元向網格化發展的要求，建議進一步優化資源環境監測站點布局，強化監測站點建設，提高數字化、自動化和智能化水平。同時，按照中央的要求，各級政府要對臨界超載區進行定期評價，對超載區進行實時評價，建議充分利用現有大數據平臺優勢，整合各類資源和環境管理部門的數據信息，建立監測預警數據庫和技術平臺，并按年度編制資源環境承載能力監測預警報告。

要建立健全資源環境超載政策響應機制。建議根據不同預警等級，從財政、投融資、產業、土地、人口、環境等方面，在中央管控措施的基礎上，提出地方預防和響應措施。如財政政策方面，對不同等級地區制訂對應的綜合獎懲措施，對涉及超載問題的領域加大資金支持力度；產業政策方面，建立基于資源環境承載能力的產業負面清單；土地政策方面，對產業項目的投資強度、畝產稅收、容積率等指標設立基本準入門檻，并對超載和臨界超載區域設立更高的準入要求。

杭州市開展的資源環境承載能力監測預警機制研究為踐行習總書記“綠水青山就是金山銀山”理論，落實綠色發展理念進行了理論探索；為杭州市破解地區資源環境約束，在機制建設、區域和產業發展、資源環境保護、景區管理等方面實現科學、精細管理提供有力支撐；也為下一步全國開展省、市資源環境承載能力監測預警機制建設積累了實踐經驗。