多種用工制度下對遺屬生活困難補助制度的思考

楊 海

西安空間無線電技術研究所

一、我國遺屬補助制度的現狀

目前機關事業單位遺屬生活困難補助制度執行的仍舊是1980年2月民政部，財政部共同制定發布的《關于執行國家機關、事業單位工作人員死亡后遺屬生活困難補助暫行規定的通知》(民發[1980]5號，財事[1980]34號)文件(本制度還特別規定了企業單位不執行)。這是計劃經濟時代關于解決機關事業單位職工遺屬生活困難補助方面的規范性指導文件。

現行企業單位遺屬困難補助依據的文件是國務院1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，及后來陸續出臺的《中華人民共和國勞動法》、《勞動保險條例實施細則》、《中華人民共和國社會保險法》等文件之中的有關條款。同時全國各地市也根據這些文件制定了相應的執行文件及實施細則，之后各省市根據社會經濟發展狀況對遺屬生活困難補助標準進行了多次調整。比如陜西省出臺的文件《關于調整企業職工和退休人員死亡后遺屬生活困難補助費標準的通知》(陜人社發[2014]22號)等等文件。

以上兩類文件中都規定了補助對象范圍，補助標準，支付渠道和資金來源，申請程序等。這些制度當初都是建立在計劃經濟時代，其目的是解決企事業單位去世職工遺屬的困難生活，解除工作人員后顧之憂的，在維護社會穩定、人道主義方面起了積極作用。30多年來，這些政策有效地解決了死亡職工遺屬的生活困難，不至于使遺屬的生活陷于貧困。

在計劃經濟時代及準市場經濟情況下，分配或錄用到各級政府機關、企事業單位的職工，是端“鐵飯碗”的國家職工，員工去世后，撫恤金，喪葬費，遺屬困難補助等社會責任仍由政府和用人單位全部承擔。

隨著我國經濟體制改革的逐漸深入，企事業單位已經從固定用工為主體的用工制度過渡到以多種用工形式并存的用工制度，這是市場經濟發展的必然結果。多種用工形式，在幫助企業降低勞動用工成本、提高經濟效益、調動勞動者積極性方面起到了積極作用。在“大眾創新、萬眾創業”的偉大時代，搞活了市場經濟，激發了市場潛力，但在一些用工單位內部，不同用工形式之間員工的福利待遇保險待遇不免也出現了一些新問題，比如，職工同工不同酬問題，社會保險繳納不同步問題，遺屬生活補助標準不一的問題。這種情況是普遍問題，而不是個例問題。

30多年來，國家現行機關事業和企業單位遺屬補助制度一直沒有進行實質性的修訂，目前出現的一些新情況新問題用人單位在執行時出現盲點，無法按該制度加以解決，造成了一些矛盾。

二、現行遺屬補助制度的弊端和矛盾

1、同工不同命問題

很多從事生產經營活動的國有事業單位為了自身發展，實行了靈活的勞動用工制度，這些事業單位內部既招聘有編制內的事業編制職工，又引進有編制外的企業編制員工，既有勞動合同制員工，還有勞務派遣員工。由于企業和事業單位發放標準不一，同樣在一個用人單位工作的人，去世后其遺屬享受的待遇是不一樣的，這樣就產生了不公平問題。

另一方面，很多從事生產經營活動的國有事業單位即將轉制成企業，處于待轉未轉狀態。地方政府在事業單位和企業單位的遺屬補助標準上存在一定差異，用人單位在處理遺屬補助問題上存在很大矛盾，造成了社會的不和諧。

以下事陜西省企業和事業單位遺屬生活補助方面的差異，見表1

從表1中可以看出，在一個單位中，只要是去世員工用工形式不同，其遺屬享受的待遇也是不相同的。

2、補助對象符合條件的認定問題

比如(民發[1980]5號，財事[1980]34號)文件中規定機關事業單位的死亡職工的未滿16周歲子女或基本喪失勞動能力的，可以享受遺屬困難補助。但有些地方政府文件規定，又變為完全喪失勞動能力，比如，陜勞社發[2000]37號文規定，企業去世職工滿16周歲的子女必須是完全喪失勞動能力才能享受生活困難補助。經查閱有關文件，完全喪失勞動能力和基本喪失勞動能力的醫學認定條件是不一致的，存在多種用工形式的單位在處理這類事件時，到底如何把握，是比較困惑的問題。

3、遺屬補助共同均擔問題

對于死者與其他人員共同供養人員，比如去世職工有兄弟姐妹的，無生活來源的父母的困難補助能否由其他兄弟姐妹共同分擔。企業文件中明確規定由共同供養人均擔。有些地方政府規定，“在死者遺屬中有工資收入的子女，以及死者和兄弟姐妹共同供養的父母，在計算遺屬生活困難補助時，應本著子女均有供養父母義務的原則，根據實際情況，實事求是地進行”，但未明確說明如何進行。

在機關事業單位中具有類似的情況，其文件中卻沒有明確說明需要共同均擔，也就是說，死者父母的困難補助須由用工單位全額支付，在執行中出現矛盾。因此，在同一個用工單位，如果員工本人用工性質不同，單位根據規定就要采用不同的處理方式。

4、遺屬供養條件發生變化時的問題

表1

在供養條件上，企業和事業在遺屬供養條件上說法也不一致。比如，職工原配妻子去世，后職工再婚，再婚后職工去世，再婚配偶及子女能否享受遺屬困難補助問題。有些地方政府規定，退休前結婚的配偶，符合條件的可以享受遺屬困難補助，如退休后結婚的配偶，則不能享受遺屬困難補助。但有些地方政府并沒有明確規定。比如陜西省出臺的文件就沒有明確描述。

還有一種情況，職工去世，靠死者供養的符合條件的遺屬(配偶，多為農村配偶)可以享受遺屬生活困難補助。如該遺屬(往往是女性)再婚(另嫁)，是否就失去了供養條件呢，即不能再享受遺屬補助。從道理上講，是符合公平原則的。既遺屬有了新的撫養人，不能再由用人單位負擔了，但從目前執行的文件中并沒有明確規定。

5、困難補助費標準偏低，不足以解決溫飽問題。

民發[1980]5號，財事[1980]34號文件規定，國家機關事業單位工作人員死亡后，生前所在單位可根據“困難大的多補助，困難小的少補助，不困難的不補助”的原則。規定一般以維持當地群眾最低生活水平為原則，補助費按應享受遺屬補助的人數和標準計算，其總額不得超過死者生前工資。拿很多地方政府包括陜西省來說，困難補助費設有具體標準，根據經濟狀況每隔3 至5年調整一次，但調整后的標準還是偏低(目前的標準是300-385元/月)，還不足以維持遺屬的最低基本生活水平。有地方政府規定，其標準是以戶籍所在地最低生活保障標準30%執行，如果按此規定計算，就更低了。

遺屬困難補助建立的初衷是為喪失主要勞動力的家庭提供經濟支持，防止勞動者死亡后其家庭經濟陷入貧困，但目前的情況是雖然提高了補助標準，但仍不足以實現制度目標，導致以死者供養的直系親屬生活仍處于困頓狀態。

6、各地政府對遺屬領取補助的條件不一

有些地方政府規定，工作人員死亡后，遺屬當時不符合條件，不可領取；而后又具備補助條件的，從具備補助條件之月起列入遺屬生活困難補助范圍，由死者單位按規定的補助標準予以補助。

有些地方政府則規定，工作人員死亡時不符合條件，而后又符合條件的，不予享受。比如，工作人員去世時其父年齡不足60，母年齡不足50，不予申請補助，等到父母到年齡后也不能領取。

有些地方政府則規定，核定遺屬生活困難補助，應以工作人員死亡時是否符合補助條件為準，工作人員死亡時遺屬不符合生活困難補助條件，后來又符合補助條件且生活確有困難的，可視情況予以臨時補助。（見表2）

表2 不同用工制度下依靠死者供養的祖母、母親、妻子年齡上的差異

從表2可以看出，事業用工人員去世后，對于死者的男性親屬來講，年滿60的祖父、父親、丈夫等可以享受遺屬困難補助待遇。而女性親屬比如祖母、母親、妻子，企業規定要年滿55周歲，事業規定年滿50周歲可以享受遺屬困難補助待遇，又是不一致的。

7、非強制性制度帶來的問題

目前的遺屬補助制度是國家出臺的指導性的文件，而非強制性的，一般來講，國有企事業單位基本能按規定執行。但目前在私營企業，個體企業就業的員工則根本享受不到這樣的待遇。對于用人企業來講，是存在用工上的巨大風險的，因為本該由社會保障制度來承擔的職責轉嫁給了用人單位。按理說，勞動者合理流動才是正常的，但如果該職工來一個用人單位沒有多久，哪怕是一個月，即非因工死亡了，用人單位就要負擔其父母或者子女的困難補助，這對企業的負擔是相當大的，這也是由于制度性缺陷帶來的弊端。

基于以上出現的種種問題，能否有更好的解決辦法呢？那就是要完善現在的社會保障制度。只有從制度上明確下來，才能真正使每一個人都能享受到這樣的待遇，并且此制度要有良好的操作性，讓即使在個體企業，私營企業工作的員工都能享受到社會保障待遇，達到社會和諧的目的。

三、完善遺屬補助制度的建議和思考

1、建立統一的遺屬補助制度

在還未完善社會保障制度的前提下，即在國家目前還未建立遺屬保險制度的情況下，盡快對原文件進行修訂，建立統一的遺屬生活保障制度。

修訂過去條塊分割的遺屬補助制度，不管用工單位是機關事業單位還是國企單位，同時要將私營企業，個體企業，合資企業或外企都納入進來，實行統一的制度。遺屬補助的范圍對象條件要保持一致。由于各地經濟發展的不平衡，消費水平不均衡，不同地區遺屬補助的標準可以有差異，但同一地區不要有任何差異。這樣，同一個用工單位不同用工形式的員工執行統一的制度，才能體現出制度的公平性，才會減少矛盾，構建和諧的社會環境。

另外隨著人們的法律意識逐漸增強，過去文件中那種模糊描述的文字必須要進行糾正，要進行清晰的說明和界定，增強文件的規范性。比如，過去描述的“不困難的不補助”，需要注明何種情況下才算是不困難，最好要有量化的標準；再比如，不同文件中的“基本喪失勞動能力”和“完全喪失勞動能力”必須統一起來，這樣就不會產生疑議，使得用人單位更具有操作性。

2、建立遺屬生活標準動態調整機制

遺屬困難補助的標準必須綜合考慮通脹因素、物價因素、當地經濟發展因素等變化的影響，應該隨著消費者物價指數、最低生活保障水平或通貨膨脹的變化定期對遺屬困難補助的標準進行相應的調整。每年人社部門應該及時發布遺屬困難補助的調整標準。職工遺屬和用人單位及時知曉，便于按時足額發放遺屬補助，構造和諧的人文環境。

3、建議建立社會統籌性質的遺屬補助保險制度

建議加快建設與經濟發展水平相適應的社會統籌性質的遺屬補助保險制度，完善社會保障體系，從目前由企業負擔的社會職能逐漸過渡到由社會保障職能承擔，將遺屬補助保險制度納入政府職責范圍，通過勞動保障部門具體組織實施，這樣，一是能夠體現遺屬補助制度的社會保障屬性，即使原企業破產倒閉兼并也能保證及時、足額的兌付補助金，保證了遺屬補助制度的有效落實；二是能夠使企業擺脫企業辦社會的束縛，既減輕了企業負擔，又減少勞動爭議糾紛的發生；三是能夠使參加養老保險的所有職工，在出現意外情況下去世后，其符合條件的遺屬都能享受到補助。

[1]袁文明 袁哲，在市場經濟體制下遺屬供養不應該再是企業的責任，經歷研究導刊2010年第22期。

[2]李厚霞，完善企業職工遺屬補助制度的思考，山東煤炭科技，2011年第5期。