對房屋征收制度下加強房屋征收檔案工作的思考

潘世萍+張靜+陳楠

摘要：文章基于房屋征收制度與房屋拆遷制度的比較，分析了房屋征收制度的特點及對房屋征收檔案管理的新要求，梳理了房屋征收檔案管理的現狀及存在的問題，并在此基礎上提出加強房屋征收檔案工作的五點建議。

關鍵詞：房屋征收制度房屋拆遷制度檔案管理

1991年，國務院頒布《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》），正式確立了我國房屋拆遷制度。2011年1月，國務院發布《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》），標志著我國城市房屋拆遷制度廢止，代之以房屋征收制度。房屋征收是基于公共利益的建設行為，主體是市、縣級人民政府。因此，房屋征收制度下政府的檔案職責明顯加強。

一、制度變化對房屋征收檔案工作的影響

從房屋拆遷制度到房屋征收制度，政府從“管理者”成為“當事人”，制度的變化不僅僅影響到具體實施的業務活動，也直接影響到作為業務活動記錄的檔案的形成及管理。

（一）房屋征收制度與房屋拆遷制度的不同

與房屋拆遷制度相比，房屋征收制度在實施目的、實施主體、行為性質等方面發生了明顯變化。

1.房屋征收實施目的改變。房屋征收必須是基于公共利益的建設行為，如果能通過市場交易等其他方式達到目的時，則無需通過征收方式實現。而房屋拆遷的實施目的多元化，不以公共利益為必要條件。

2.房屋征收實施主體改變。《征收條例》規定市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作，即市、縣級人民政府是征收人。而房屋拆遷的實施主體是建設單位，任何取得了拆遷許可證的企業、事業單位或者國家機關都可以成為拆遷人。

3.房屋征收行為性質改變。政府基于公共利益做出征收決定和補償，均為政府的行政行為；而房屋拆遷是民事行為，拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事主體，政府在其中僅限于對拆遷人及其他拆遷相關人進行監督和管理，履行行政許可、行政裁決等職責。

（二）房屋征收制度對檔案管理的整體要求

房屋征收制度在《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》相繼頒布的背景下實施，使得房屋征收檔案在留痕、資政、維權等方面的重要性愈發凸顯。與房屋拆遷檔案管理相比，房屋征收檔案工作應強調：

1.加強政府的檔案管理職責。房屋拆遷制度下，政府并不介入拆遷的具體流程，政府部門形成和管理的房屋拆遷檔案僅限于履行行政許可（核發拆遷許可證）和作出強制拆遷的行政裁決等職責范圍。

房屋征收制度實施后，政府成為直接征收人，負責從項目風險評估、項目立項批復、確定征收補償方案、做出房屋征收決定、簽訂補償協議、做出房屋征收補償決定以及各階段行政復議、行政訴訟等房屋征收全過程。因此，作為征收人的政府已成為房屋征收檔案的直接形成者，有義務確保房屋征收全過程中形成的、具有重要價值的檔案材料得到規范和科學管理。

2.適應信息公開的社會環境。房屋征收制度更加強調公開和透明。房屋拆遷過程中，政府僅在核發拆遷許可證時對其中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。而在房屋征收過程中，很多步驟的結果和過程材料都需要在不同范圍內進行公示，很多房屋征收檔案同時也是政府信息公開的內容；與之相關的信息公開請求數量大、類型多、持續時間長，這些都要求有一個規范的檔案管理作為支撐，并且還應充分考慮房屋征收檔案的終極保存問題。

二、房屋征收檔案工作中存在的主要問題

從整體上講，房屋征收制度的實施對檔案工作產生了積極的推動作用，特別是“結果公開”的原則，客觀上促成了征收人留存文件材料的自覺行為。這一變化為房屋征收檔案工作的開展奠定了材料基礎，但檔案工作的一些基本問題仍未得到解決。

（一）缺乏統一領導，檔案多處于分散管理狀態

房屋征收工作需要三類機構參與實施：一是市縣級政府確定的房屋征收部門，是房屋征收項目的實際組織者；二是房屋征收部門委托具體實施的房屋征收實施單位，包括房屋征收事務中心（一般為事業單位）或房屋征收指揮部（臨時性機構）等機構；三是具體從事房屋評估、測繪及法務等服務的專業機構。目前房屋征收檔案的分散管理表現在：首先，在各形成單位，房屋征收檔案普遍保存在文件形成部門，并未按照檔案工作的要求統一向單位檔案部門歸檔，與單位檔案工作相脫離；其次一個征收項目的檔案分散在房屋征收部門和房屋征收實施單位，這既不符合房屋征收檔案成套性保管的特點，又增加了檔案安全保管的隱患。特別是房屋征收指揮部這種臨時機構形成和保存的檔案，其規范管理和安全性都不易得到保證。

（二）檔案管理缺乏專業指導，隨意性強

目前各地房屋征收檔案普遍未得到檔案行政部門的業務指導，呈現出較強的隨意性，主要表現在以下方面：

1.收集的隨意性。目前大多數地方房屋征收檔案由業務人員根據辦理流程自發完成文件的形成和積累，既無明確的歸檔范圍作指導，也很少按要求履行歸檔手續。

2.分類的隨意性。目前還沒有明確的房屋征收檔案分類標準，各地對房屋征收檔案的屬性認識不一致，導致分類結果不同。

3.整編方法的隨意性。由于分類方法不同，各地房屋征收檔案立卷方法也不同，案卷整編非常隨意，缺乏必要的基礎整編工作；隨著新的影像記錄形式的采用，房屋征收檔案特有的多媒體形式的記錄大量產生，而對這些海量數據的管理尚處于空白。

4.保管的隨意性。房屋征收檔案普遍保存在形成部門，缺乏專業的保管設備和必要的保護設施。

（三）管理手段落后，利用服務方式較單一

目前，房屋征收檔案的利用主要以接待查檔為主，集中在政府信息公開、信訪、行政復議和法律訴訟等方面，服務方式較為被動；同時，房屋征收檔案形成、保存普遍以紙質載體為主，數字化程度較低。

（四）歸屬流向不明確endprint

房屋征收檔案具有文書檔案和業務檔案的雙重性質，同時也是重要的民生檔案。在房屋征收檔案是否應向綜合國家檔案館移交的問題上，目前檔案行政管理部門和房屋征收管理部門并未做出明確規定。

三、加強房屋征收檔案管理的思考

房屋征收工作關乎國計民生，關系政府形象，這是加強房屋征收檔案管理的直接動力。房屋征收檔案工作是國家檔案事業的組成部分，必須堅持統一領導、集中管理的基本原則。從目前現狀和存在問題出發，應從以下五個方面加強房屋征收檔案管理：

（一）明確房屋征收檔案工作的管理體制

房屋征收檔案工作應堅持條塊結合的管理體制，即市縣房屋征收管理部門應主管房屋征收檔案工作；市縣檔案行政管理部門應切實承擔對房屋征收檔案工作的業務指導。兩個部門之間應建立協同工作機制，共同開展檔案執法檢查。

（二）建立房屋征收部門-房屋征收實施單位-委托服務機構三級收藏責任體系

房屋征收部門、征收實施單位和委托服務機構是形成和保管房屋征收檔案的主要責任者，應依據其管理關系，建立三級收藏責任體系。房屋征收實施單位、各類委托服務機構根據委托任務形成、積累房屋征收檔案，并按規定向房屋征收部門移交，由房屋征收部門對全部房屋征收檔案進行集中統一管理。

（三）建立房屋征收檔案工作法規制度體系

實現房屋征收檔案的規范化管理，必須有完善的法規制度體系建設的保障。首先，應提升房屋征收檔案管理的法律層級，適時將房屋征收檔案管理要求納入《征收條例》；其次，各地政府在制訂房屋征收的法規文件時，應對房屋征收檔案工作做出明確規定；最后，根據房屋征收檔案的特點制定業務規范，統一房屋征收檔案管理標準。

（四）加強房屋征收檔案管理信息化建設

信息化是各項工作發展的必然趨勢，也將是房屋征收業務管理和檔案管理今后一個時期的工作重點。信息化建設的重要內容是推進房屋征收業務系統和檔案管理系統的同步建設，即在系統規劃階段應確立檔案先行的理念，將檔案管理信息化納入房屋征收業務系統的功能設計，提高工作效率和管理水平。應當注意的是：房屋征收存量檔案的數字化應與房屋征收業務系統的建設同步進行，以利于存量數據與增量數據的快速整合；房屋征收業務系統最好由省、市政府相關部門統一建設，這將有利于房屋征收檔案管理統一規范的建立，更有利于房屋征收檔案公開查詢和提供利用標準的統一。

（五）明確房屋征收檔案的歸屬流向

如前述房屋征收檔案的三級收藏責任體系并不能解決其最終歸屬問題，這也是目前房屋征收檔案得不到規范管理的瓶頸。鑒于房屋征收檔案管理及保存的現狀，有兩種解決方案可供各地在規定房屋征收歸屬流向時作為參考：

1.納入市區綜合檔案館或城建檔案館進館范圍。將房屋征收檔案納入市區綜合檔案館或城建檔案館進館范圍，可從根本上解決房屋征收檔案規范管理的問題，確保檔案的安全，并依法在更大范圍內發揮房屋征收檔案的社會價值。

2.建立“房屋征收檔案管理中心”。由市房屋征收部門建立“房屋征收檔案管理中心”，對房屋征收檔案進行集中管理，形成一個區域性的房屋征收檔案資源收藏和利用中心，使房屋征收檔案這一珍貴的檔案資源得以完整收藏。

*本文為2017年北京市檔案局、國家檔案局《北京市房屋征收拆遷檔案工作管理規范化研究》課題研究成果之一。

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作者單位：1.北京聯合大學應用文理學院2.北京市住房和城鄉建設委endprint