以自貿區建設加快從研究地方發展戰略向融入國家戰略的轉變

馬維勝

青海省第十三次黨代會指出要加快從研究地方發展戰略向融入國家戰略轉變，并指出這是強省之策，核心是提高站位，要積極融入“一帶一路”等國家戰略，絕不能在新的發展階段被邊緣化。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。我理解，干部的決定因素首先體現在把黨代會形成的思想成果轉化為具體行動，體現在善于為目標和現實之間架橋過河，進而把美好的藍圖變成實在的現實。近年來，兄弟省區的做法和經驗告訴我們，融入“一帶一路”戰略必須要加快自貿區、陸路口岸等平臺建設。本文認為，青海與絲綢之路沿線國家建設自由貿易區，是加快從研究地方發展戰略向融入國家戰略轉變的很好橋梁。

青海急需搭建擴大開放的綜合平臺

為深度參與“一帶一路”戰略，青海省委省政府出臺了《青海省參與建設絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路實施方案》，制訂了《推進國際產能和裝備制造合作的實施意見》等一系列政策文件，提出要積極參與“一帶一路”建設，努力把青海建設成為絲綢之路經濟帶上重要的戰略通道、商貿物流樞紐、產業基地、人文交流基地。目前，青海融入“一帶一路”戰略的步伐明顯加快，已經與部分沿線國家共同舉辦“絲綢之路經濟帶經貿合作圓桌會議”、“青海—土庫曼斯坦經貿合作圓桌會議”，在俄羅斯等國開展農牧業、資源開發務實合作，在馬來西亞開展旅游、餐飲等領域投資合作，舉辦中國青海（越南）商品博覽會、白俄羅斯“青海特色商品展示會”等境外商貿活動，達成—批合作協議。西寧至東京、曼谷、首爾、吉隆坡、臺北、香港等6條國際（地區）航線正式開通，首趟中歐班列（西寧—比利時安特衛普）成功開行。同時，還與周邊省份協同爭取國家重大工程布局，已經開通西寧至西安高鐵，實施格庫鐵路、格敦鐵路、新青川大通道公路等骨干項目，建設西寧至成都鐵路，完善西寧機場口岸基礎配套，推進跨境電商發展，實現中歐班列常態化運營。打造西寧、海東和格爾木三個對外貿易的節點城市，培育特色輕工、農畜產品、新能源等出口基地。

然而，與兄弟省區相比，青海在進出口規模和渠道、對外交流合作的層次和水平等方面都存在較大差距，融入“一帶一路”必須要有一個好的切入點。本文認為，建設自貿區是破解這一困局的好路徑。當前，全國各地特別是西部各省區積極相應，搭建包括自貿區、陸路口岸等平臺建設，并取得階段性成果。陜西打造絲綢之路經濟帶新起點，著力打造西安絲綢之路經濟帶開發開放戰略高地，建設金融商貿物流中心、機械制造業中心、能源儲運交易中心、文化旅游中心、科技研發中心、高端人才培養中心等“六大中心”，借助歷史和現實優勢建設絲綢之路經濟帶的新起點，批準設立“中國（陜西）自由貿易試驗區”。甘肅利用古絲綢之路貫穿境內的戰略通道優勢，打造絲綢之路經濟帶的黃金段，努力將蘭州建成絲綢之路經濟帶的核心節點城市和核心樞紐，蘭州新區積極申請設立自由貿易園區，方案已上報國務院。寧夏借助中阿經貿論壇的平臺，設立了覆蓋全境的內陸開放型經濟試驗區，提出了加快建設中阿空中絲綢之路、中阿互聯網經濟試驗區、中阿金融合作試驗區和中阿博覽會戰略平臺，打造絲綢之路經濟帶戰略支點的戰略構想。新疆依托與中亞毗鄰的區位優勢，提出要建設絲綢之路經濟帶“五大中心”（交通樞紐中心、商貿物流中心、金融中心、文化科技中心、醫療服務中心），努力成為絲綢之路經濟帶上的核心區和能源樞紐，打造我國開拓中亞、南亞、西亞和東歐市場的前沿陣地。目前，我國先后批準設立上海、北京、天津、廣東等11個自由貿易試驗區，其中包括陜西、四川、重慶等西部省區。

我國過去30多年的對外開放是按照沿海、沿邊、沿線、沿江以及內陸開放城市的格局推進的。由于青海屬于“四不沿”地區，內陸開放城市也不占據優勢，對外開放程度受到嚴重制約。解除這一瓶頸，急需尋找突破口。自貿區本質上是設區國或地區發展對外貿易、繁榮地方經濟的一種經濟運行機制或工具，是特定國家或地區達到特定經濟目標的手段，更是內陸地區開放型經濟建設的重要平臺。自貿區的產生和發展本身就是國際貿易發展的結果，是當今國際貿易機制中最具開放性和自由度的經濟機制，是世界經濟自由化程度最高的區域，其示范作用有利于提高主辦國或主辦地區，特別是自由貿易園區所在城市（或地區）經濟自由化的水平，對許多國家和地區提高對外開放水平，增加進入全球價值鏈的機會，增強主辦地區發展后勁發揮了極其重要的作用。另一方面，成功的自貿區是那些由政府積極促進市場機制充分發揮作用的園區，一個成功和整合良好的園區可以視為一個改革實驗室或推動改革的實驗室，并對其他地區具有帶動和示范作用，可促使自身及周邊發展升級。青海要切實提升融入絲綢之路經濟帶的實質性成效，必須要有一個建設內容豐富、針對性強、能夠持續推動區域發展的切入點。建設自貿區，無疑是這樣的好平臺、好切入點。

青海具備面向絲綢之路沿線國家建設自由貿易區的條件

“自由貿易區”有廣義和狹義之分。廣義自由貿易區指的是參與的國家之間簽訂的自由貿易協定，成員國彼此之間達成協議，取消成員國之間的貿易壁壘，但是各國仍擁有對非成員國貿易政策的自主權，即可以對外制定不同的關稅稅率以及采取其他限制措施。廣義“自由貿易區”（FTA）[1]的協定主體是國與國之間，它所涵蓋的范圍是簽署自由貿易協定的所有成員的全部關稅領土，而非其中的一部分。世界上許多國家通過參與雙邊、區域貿易協定，與其他國家建立自由貿易區，如中國—東盟自由貿易區（CAFTA）、北美自由貿易區（NAFUTA）等屬于這一類型。狹義的“自由貿易區”（FTZ）[2]則屬于一個國家主權下經國家授權和立法確定的境內部分領土，在這部分領土內運入的任何貨物就進口稅及其他各稅而言，被認為在關境之外，并免于實施慣常的海關監督制度，實行“境內關外”的經濟自由。自由貿易港區、自由港、保稅區等屬于狹義自由貿易區，中國上海自由貿易區也是屬于這一類型。可見，廣義自由貿易區是以國家為主體，狹義自由貿易區（或可直接稱之為“自由貿易園區”）則可以以一國內的特定地區最高當局為主體。我們探討青海建設自由貿易區是在狹義（即“自由貿易園區”）范疇。青海與絲綢之路沿線國家的交往具有悠久的歷史，為青海加強與絲路沿線國家的交流，融入絲綢之路經濟帶提供了重要的基礎。endprint

歷史基礎。早在西漢初葉就形成“羌中道”，通過西寧、都蘭、香日德、諾木洪，越阿爾金山到西域。南北朝時期，吐谷渾人占據青海，勢力西抵新疆的且末、于闐。公元六世紀到九世紀前半葉，河西走廊一帶戰事頻繁，交通梗阻，絲綢之路“青海道”的作用因而凸顯出來，成為古絲綢之路的一段干線。如果說絲綢之路是向西通商的大通道的話，那么一千多年前形成的起于西安終于拉薩的“唐蕃古道”，則是中原地區向南交流的主干道。這條大道一半以上路段在青海境內，古道因延伸到印度與尼泊爾，也被學者們認為是絲綢之路的組成部分。目前，這條重新修整的唐蕃古道在公路、鐵路、航空等立體交通框架下，對于聯通我國特別是西北地區與尼泊爾、印度和巴基斯坦等國，促進向南開放發揮著重要的橋梁紐帶作用。

文化優勢。青海與絲綢之路沿線國家具有深厚的文化淵源。在民族關系方面，青海獨有民族撒拉族的先民源于中亞。撒拉族先民所屬的突厥人在六世紀中葉進入中亞，在那里留下豐富的足跡。撒拉族的語言文字、宗教信仰、風俗習慣、生活方式、社會組織模式等都在中亞時形成，除文字以外，其他文化都保留至今。撒拉族先民與今烏茲別克斯坦的撒馬爾罕、土庫曼斯坦的馬雷等地區具有非常密切的歷史關系。在今天的土庫曼斯坦，屬于原撒魯爾部落的人口有8萬多人，因此中國撒拉族在土庫曼斯坦等國具有很高的認同度。正是基于這樣的歷史文化基礎，土庫曼斯坦成為目前與青海交往最密切的中亞國家。[3]此外，青海回族與中亞國家，藏族與南亞國家在宗教信仰、生活習俗等方面相同或相似，為青海與中亞、南亞國家加強交流和合作提供了民族文化平臺。

地緣與交通優勢。青海地處青藏高原中樞地帶，西接新疆、南聯川藏、東鄰甘肅，地處中巴經濟走廊和絲綢之路經濟帶的十字要沖，素有“西域之沖”、“海藏咽喉”等稱謂。青海境內的公路、鐵路網沿著古絲綢之路的印記，連接著甘肅、新疆、西藏、四川，是陸上絲綢之路在我國西部的通道和東西南北的樞紐，是從東亞到中亞、西亞乃至南亞的大多數國家更便捷的通道。青海正在形成的“六縱九橫二十聯”公路網、“一主八輔”機場格局和鐵路交通網絡，與國家正在推進的《周邊基礎設施互聯互通總體規劃（2014—2035年）》高度契合，將有力支撐未來“絲綢之路經濟帶”的建設和發展。

青海自貿區建設的建議

青海自貿區建設要緊緊圍繞國家實施絲綢之路經濟帶戰略和青海融入絲綢之路經濟帶這一主線，主要面向中亞和南亞，立足青海實際，借鑒國內外經驗，積極復制上海自貿區成功經驗，以“境內關外”、“功能綜合”，符合國際化和法治化要求的自貿區為建設目標，提升青海對外開放的水平，打造青海經濟升級版，為實現青海“兩新三區”目標，實現中華民族偉大復興中國夢作出貢獻。

自貿區范圍。自貿區一般是在保稅區、出口加工區等各類海關監管區的基礎上建立起來的。目前，青海有曹家堡保稅物流中心（B型），此外有西寧經濟技術開發區、青海高新技術產業開發區兩個國家特殊經濟園區。經濟技術開發區是我國對外開放地區的組成部分，它是在開放城市劃定一塊較小的區域，集中力量建設完善的基礎設施，創建符合國家水準的投資環境，通過吸收利用外資，形成以高新技術產業為主的現代產業結構，成為所在城市及周圍地區發展對外經濟貿易的重點區域。國家設立高新技術產業開發區是為了營造高新技術產業化的良好環境，通過實施包括減免稅等方面與高科技有關的各項優惠政策和完善的服務體系，創建產業聚集優勢，吸引和聚集人才、技術、資本等產業化環境，加速高新技術成果轉化。鑒于上述實際，“青海自貿區”可按“一區多園”的格局，以曹家堡保稅物流中心為基礎，涵蓋西寧經濟技術開發區、青海高新技術產業開發區和曹家堡臨空綜合經濟區而建設。

自貿區建設目標選擇。從建設的路徑看，自貿區政策體系有兩種。一是先實行海關特殊監管區模式和相應的政策體系，再向自由貿易園區過渡；二是直接按照“境內關外”自由貿易園區要求構建政策體系。選擇第一種方案時間進程慢，而且“境內關內”與“境內關外”在經濟自由化程度上和環境寬松程度上有很大差異。由于我國在自貿區建設方面已經有上海自貿區的示范，建議青海在自貿區建設伊始就以“境內關外”的自貿區為目標構建政策體系，即按照上述第二種方案實施。當然，根據國內外自貿區建設的經驗，自貿區政策體系的建構需要逐步完善的過程，要分階段完善自貿區功能和政策體系。從功能定位而言，“青海自貿區”應以貿易、中轉、采購、配送、出口加工、商業、金融、消費、旅游等多種功能為一體的綜合型自貿區建設為目標。但在建設的過程中，可根據條件成熟狀況，采取先行先試、逐步完善的方式推進，走“先單一、再綜合”的路子。

主要任務和措施。根據面向中亞和南亞、服務“四個更加”的戰略任務，自貿區建設要按照先行先試、風險可控、分步推進、逐步完善的方式，把擴大開放與體制改革相結合、把從自身實際出發和學習借鑒相結合、把培育功能與政策創新相結合，形成與國際投資、貿易通行規則相銜接的基本制度框架。借鑒上海自貿區和國內外其他自貿區建設經驗，青海自貿區建設需要加快政府職能轉變、擴大投資領域的開放、創新監管服務模式、探索與自貿區相配套的稅收政策、促進金融領域的開放創新、完善法制保障等。

自貿區建設是個涉及范圍廣、政策性強的工作。青海與絲綢之路沿線國家建設自貿區既有很多優勢和有利條件，同時也存在不少劣勢和不利因素，非要做艱苦的努力不可。為此，需要加強組織領導、組建研究團隊、加快基礎設施建設、引導入駐企業加快發展、積極開展對外交流。陜西、湖北、廣東、福建等省自貿區建設的經驗表明，自貿區建設與申報過程就是推進改革，加快對外開放的進程。廈門自貿區建設按照邊申報、邊改革、邊實施的思路，以具體項目和平臺建設為抓手，著力推動體制創新和業務突破。湖北省自貿區建設過程采取“先行先試”策略，并制定《學習借鑒上海自貿區經驗開展先行先試工作方案》。青海也應以自貿區建設為切入點，堅持“邊學習、邊試點、邊申報”的思路，把自貿區建設過程作為促進改革發展的重要載體。

青海地處內陸，在傳統的對外開放模式下不具優勢，但絲綢之路經濟帶的建設使這片區域從傳統的偏遠地帶走向了中國對外開放的核心區。黨代會強調的是政治引領、思想引領和目標引領，要加快從研究地方發展戰略向融入國家戰略轉變，必須要有具體的舉措。自貿區建設承載著貿易業態模式創新、投資開放創新、離岸型功能創新、政府管理服務創新等一系列制度創新的使命，因而也是我們落實黨代會精神的具體舉措，需要通過一件一件具體的事項，扎扎實實干出一個新青海來。

注釋：

[1]Free trade area的簡寫。

[2]Free trade zone的簡寫。

[3]青海省商務廳網頁，網址：www.qhcom.gov.cn/articleinfo/detail_8_63_2450.aspx，發布時間：2014-8-14。

參考文獻：

[1]李泊溪、周飛躍、孫兵著，中國自由貿易園區的構建[M]，機械工業出版社，2013.7

[2]肖林、馬海倩著，國家試驗：中國（上海）自由貿易試驗區制度設計[M]，上海人民出版社，2014.6

[3]楊逢珉著，自貿區框架下尋求中國對外貿易的發展，上海人民出版社[M]，2014.4

[4]趙常慶著，中國與中亞國家合作析論[M]，社會科學文獻出版社，2012.6

[5]方光華、任保平主編，絲綢之路經濟帶：發展選擇與陜西對策論文集[C]，中國經濟出版社，2014.5

[6]孫力主編，中亞五國發展報告（2012）[J]，社會科學文獻出版社，2012.6

[7]胡鞍鋼、馬偉、鄢一龍，“絲綢之路經濟帶”：戰略內涵、定位和實現路徑[J]，新疆師范大學學報，2014年第4期

[8]王志遠，中國與中亞五國貿易關系的實證分析[J]，中亞五國，2011年第6期

[9]畢燕茹、師傅，中國與中亞五國貿易潛力及其測算分析[J]，亞太經濟，2010年第3期

[10]李伯牙、劉玉海，絲綢之路經濟帶是國家大戰略與大布局[N]，21世紀經濟報，2013.12.27

（作者系中共青海省委黨校副校長，教授）endprint