治理“城市病”要改“堵”為“疏”

青連斌

【摘要】“城市病”是城市化過程中不可避免的社會現象，要根治其中的無證無照經營問題，不能實行“一刀切”，應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，作出合理區分，實行人性化管理。

【關鍵詞】城市管理 創新 人性化 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

國務院發布的《無證無照經營查處辦法》（以下簡稱《辦法》），已于2017年10月1日起施行。與此同時，國務院于2003年1月制定并實行的《無照經營查處取締辦法》（以下簡稱《取締辦法》）退出歷史舞臺。《辦法》按照推進“放管服”改革的要求，限定無證無照經營的查處范圍，做到“該管的管住，該放的放開”，為大眾創業、萬眾創新營造更加寬松的制度環境。

“城市病”的產生要求加強城市管理

從18世紀工業革命以來，社區發展中出現了城市化趨勢。城市化是城市文明在整個社會生活中的擴張，也是一個社會現代化的變遷過程。城市化過程包括三個相互作用的方面：第一，人口向城市社區集中，農業人口向非農業人口轉變，城鎮人口占總人口的比重不斷增大；第二，產業結構從農業型向工業型轉變；第三，社會生活向城市型轉變，血緣和親緣關系削弱，業緣關系不斷強化。這三方面作用的結果是城市數量增加、城市人口和用地規模不斷擴大。

城市化在提高經濟效益、推動社會現代化的同時，也帶來了一些社會問題，加劇了原本存在的城鄉二元結構矛盾。在城市化過程中或實現城市化以后出現的社會、經濟、心理、環境和社會結構等方面的問題，社會學者把它們統稱為“城市病”。

“城市病”是城市化過程中不可避免的社會現象，也是城市發展中出現的問題，是“發展病”，發展中的問題必須靠發展來解決。要加強城市發展的科學規劃和合理布局，盡可能預防城市交通擁堵、資源緊張、環境惡化等“城市病”；要加強城市基礎設施建設、推進基本公共服務均等化，以緩解城市“公共品”供給不足和分配不公問題；要加強城市社區建設，發揮城市社區居民自治組織以及社區其他社會組織等在治理“城市病”中的積極作用；要著力打破城鄉和城市內部雙重“二元結構”，為治理“城市病”創造更好的社會環境條件；還要加強城市治理的法律法規和制度建設，為治理“城市病”提供科學有效和規范的法律法規和政策遵循。

“牛皮癬”和無證無照經營是我國城市的兩大“頑癥”

在我國快速的城市化進程中，不僅西方發達國家曾經出現的“城市病”在我國出現了，一些發展中國家正在經歷的“城市病”也在我們國家出現了，在其他國家是歷時態的問題，在我們國家現階段則呈現為共時態的問題。也就是說，在其他國家，尤其是發達國家不同發展階段面臨的“城市病”，在我們國家卻往往是同時出現的，因而我們面對的問題更為嚴峻，解決這些問題的難度更大。

在眾多的“城市病”中，有兩個是長期困擾我國城市管理者和城市居民的老大難問題，且至今沒有完全解決，一是“牛皮癬”問題，二是無證無照經營問題。

城市“牛皮癬”是人們形容城市車站、街道等公共場所非法張貼或涂寫的小廣告。城市“牛皮癬”中，有些是發布諸如房屋租賃、家政服務等信息，但更多的小廣告則是如辦證刻章等虛假、欺騙類的信息，這類小廣告廣泛張貼于城中村、小街小巷等各類流動人口比較集中居住和出入的區域，也是具有社會危害性的一類小廣告。多年來，治理小廣告這一城市“牛皮癬”頑癥，一直是城市管理部門尤其是城市環衛部門十分頭痛的事情。小廣告難以祛除，費了很大功夫剛剛清理掉，馬上就會翻新，就像難以根治的牛皮癬病癥一樣反反復復，得不到根治。

而無證無照經營問題，是困擾我國城市管理者的另一個難題。實際上，在自然經濟時代，那些肩挑蔬菜、水果、日用雜貨的小商小販游走大街小巷，在滿足市民需求的同時，也構成了城市一道亮麗的風景。“賣糖葫蘆”“磨剪刀”“修鞋補衣服”之類的叫賣聲，至今也是許多年長的人們兒時的記憶。在自然經濟條件下，這些走街串巷的小商小販的經營活動，是無需“證”和“照”的。隨著城市化的快速推進和市場經濟的發展，一方面要方便市民生活，保障市民日常生活的需要，另一方面也要維護城市的市場秩序和環境衛生，因而必須對小商小販的經營活動進行適當規范。在我國，最主要的規范手段就是“照”和“證”，即工商行政管理部門依據國家法律法規和政策頒發營業執照，國家相關行政部門依據國家法律法規和政策頒發許可證或者其他批準文件。

我國之前實行的《取締辦法》，是國務院2003年1月發布的。《取締辦法》針對的是當時無證無照經營活動突出的“五小”問題，但在實際執行中出現了執法擴大化問題，把涉及市民日常生活的小商小販經營活動等，一概納入到無照經營取締范圍，對其采取“一刀切”取締的簡單化執法，顯然是不適當的。無證無照經營的小商小販因為其社會影響并不大，事實上還存在滿足市民日常生活需求的積極一面，因而執法者平時也可能“睜一只眼閉一只眼”、不管不問。種種現象表明，原有的《取締辦法》已經不能適應經濟社會發展的需要。所以，要充分鞏固改革成果，構建良好的市場秩序，進一步激發市場活力，就必須修改完善《取締辦法》，調整相關政策規定。

改“堵”為“疏”的城市管理創新

2017年10月1日起施行的《無證無照經營查處辦法》最突出的亮點是對無證無照經營行為作出合理的區分，明確地界定某些不受查處的無證無照經營行為，彰顯了我國城市治理從機械式的封堵、管制，向人性化的疏導、服務轉變，也體現了政府部門監管思維和監管方式的創新。相對于原來的《取締辦法》，《無證無照經營查處辦法》有幾個突出的亮點。

一是進一步放寬不屬于無證無照的經營活動范圍。同《取締辦法》相比，除了“銷售農副產品”之外，又多了“日常生活用品”和“便民勞務活動”。實際上，對城鎮居民來講，方便購買農副產品，特別是方便買到新鮮的蔬菜很重要，但能夠方便買到日常生活用品、能夠方便地接受所需要的便民服務也很重要，都是日常生活不可或缺的需求。放寬不屬于無證無照的經營活動范圍之后，那些從事相關經營活動的小商小販，也可以擁有一個合法的身份，不必再提心吊膽，甚至被城管追得東奔西跑了。這樣的“放寬”，無疑更人性化，更科學合理，也更符合經濟社會發展的實際情況。

二是避免一概取締的簡單化執法。《辦法》強調督促、引導，調節管控力度，避免一概取締的簡單化執法。相關行政部門應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，對符合辦理證照法定條件，且經營者有繼續經營意愿的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。對法律、行政法規對于處罰沒有明確規定的無照經營行為，鑒于其社會危害性不大，《辦法》適當減輕經營者的法律責任，不再沒收其工具，并降低了罰款數額。這樣的規定，取代了以往不加區分、一概取締的簡單化做法，對小商小販有了更多的寬容，該管的管住，能放的放寬，能寬容的寬容一些，該扶持的扶持一把。這既鼓勵了創業創新，又關愛了民生，彰顯了政策的民生關懷。

三是明確部門權限、厘清監管職責。《辦法》明確規定：“對既無證也無照從事經營活動的，依照無證經營的規定予以查處。”明確工商部門和許可部門對無證無照經營的查處權限、厘清職責，有利于構建權責明確、透明高效的事中事后監管體制。

四是加強協同監管。《辦法》在落實查處無證無照經營、推進政府協同監管服務方面，提出三項重要措施：信息共享、情況通報、信用公示。加強信息共享，密切協同配合；發現不屬于本部門查處職責的無證無照經營，要及時通報有關部門；查處部門將無證無照經營記入信用記錄，并依法公示相關信息。

（作者為中共中央黨校科社部教授）

【參考文獻】

①《無證無照經營查處辦法》，新華網，2017年8月23日。

責編/賈娜 美編/于珊endprint