論我國專利侵權糾紛行政執法制度

張爽　黃潔

在知識經濟時代，加強知識產權保護、提高自主創新能力，已成為加快轉變經濟發展方式、實施創新驅動發展戰略的內在要求。近年來，隨著我國經濟技術的發展，專利保護領域的新問題、新矛盾不斷出現，要求《專利法》作出相應的修改以調整新的法律關系。自2012年《專利法》第四次修訂工作正式啟動以來，圍繞專利行政執法制度的設立問題——專利行政執法權應當擴大還是縮小、適當保留還是徹底廢除，學界開展了廣泛爭論。本文通過梳理現有侵權糾紛專利行政執法制度的形成過程、分析其存在的必要性、指出現有制度的不足，對最新頒布的《專利法修改草案（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）進行評述，指出專利侵權糾紛案件行政執法權應當在保護公共利益的合理界限內予以強化。

一、現行專利侵權糾紛行政處理制度的歷史沿革

專利侵權糾紛行政處理是指專利行政部門根據當事人的請求、運用國家行政權力調處專利侵權糾紛的專門活動。我國于1984年頒布《專利法》之時，即確立了專利權司法行政雙軌制的保護制度。根據其第六十條之規定，專利權人或利害關系人認為權利被侵犯時，可以請求專利管理機關進行處理，也可以直接向人民法院提起訴訟。專利行政機關有權責令侵權人停止侵權行為并賠償損失。當時，我國處于改革開放伊始，為了維護公平的市場競爭秩序、妥善處理由計劃經濟向市場經濟轉型過程中可能出現的問題，需要政府的引導和有效的市場監管。此外，《專利法》頒布時，我國司法審判體系尚處于初步建設和發展階段，法官數量、水平均有限。在這樣的背景下，將專利案件交由專利管理機關處理更為有效。因此，1984年《專利法》賦予了專利管理機關較大的行政執法權。

《專利法》的最近兩次修訂均涉及專利侵權糾紛行政執法權的調整。2000年《專利法》的第二次修訂對行政機關的執法權力進行了限縮：第一，專利權人或者利害關系人認為權利被侵犯時，可以向人民法院起訴，也可以請求管理專利工作的部門處理。作為兩種救濟途徑，表述順序上的調換，反映出立法者僅將專利侵權案件的行政處理作為司法救濟的補充，而不再是重行政、輕司法。第二，管理專利工作的部門處理案件時，認為侵權行為成立的，只能責令侵權人立即停止侵權行為，但不得就賠償作出處理決定，行政機關僅能在行政調解過程中就賠償數額進行調解。2008年傳利渤第三次修訂賦予了管理專利工作的部門調查取證權：行政機關在調查侵權糾紛案件過程中，可以查閱、復制與涉嫌違法行為有關的合同、發票賬簿等資料，同時明確規定，當事人應當協助配合，不得拒絕阻撓，否則構成妨礙執行公務。這在很大程度上提高了行政執法活動的嚴肅性和威懾力。

二、專利行政執法的必要性

（一）法理依據：維護市場秩序、保護公共利益

專利權是專利權人對專利技術在一定期限內具有的獨占實施權，其本質上是一種排他性的私權。但是，專利權能否得到妥善保護，直接影響著社會的技術創新能力、影響著科研技術向生產力的轉化速度。如今，產業創新與發展已是最重要的公共利益之一，專利權因而體現著極大的公共利益。并且，專利權的獲得、存在和被宣告無效，均對不特定的公眾利益產生直接影響。而行政權是公共利益的提供者和維護者，因此，通過行政權對專利權人進行救濟，表面上看起來是維護專利權人的私權，但實際上是維護公平的市場競爭秩序、創新發展的公共利益。

（二）現實基礎：行政執法具有現實優越性

首先，在維權成本方面，專利侵權糾紛行政調處的時間成本和經濟成本均較低。目前，全國大多數地區專利行政執法部門處理專利侵權糾紛時不收取費用。在處理期限上，行政調處的時間較訴訟更短。專利侵權案件的行政調處程序最長為4個月，而法院為12個月。有學者質疑行政機關處理專利侵權糾紛案件時間短，可能是以犧牲公平為代價。但這種觀點也忽視了法院案件量的增加和審理力量、時間之間的矛盾對于案件處理質量和效果的影響。其次，專利侵權糾紛行政執法還具有政策方面的優勢。專利行政執法部門可以通過制定發布引導、扶持政策，提高企事業單位的知識產權保護意識對有代表性的專利侵權糾紛處理案例進行分析和總結、將結果反饋到政策和管理制度中去，形成新的規范和制度。

三、現有專利侵權糾紛行政執法制度的不足

（一）行政機關無權主動處理專利侵權糾紛案件

專利侵權糾紛行政執法工作的啟動依賴專利權人或者利害關系人的請求，行政機關無權主動介入專利侵權糾紛。近年來群體侵權、重復侵權越來越嚴重。群體侵權案件中，一個專利權人面對著多個侵權人，而根據原告就被告地的管轄原則，各個侵權人所在地去提出行政處理請求或者提起訴訟。專利權由于其無形性的特征，侵權行為較為隱蔽，就存在著舉證難、成本高等問題，面對群體侵權，專利權人往往難以招架，迫不得已只能任由侵權行為發生。

（二）行政機關執法手段有限

行政機關處理專利侵權糾紛，如果認定侵權行為成立，僅能責令侵權人停止侵權行為，而無權要求侵權人賠償損失，更沒有沒收、銷毀等行政處罰的權力，這就難以引起侵權人的重視，降低了行政執法的威懾力，造成重復侵權現象時有發生。實踐中，專利管理部門作出處理決定后，侵權人會暫侵權，但過一段時間后，由于專利方法在技術上具有優越性，侵權人很容易會再次實施侵權行為。這在一定程度上使得專利侵權行政執法流于形式，不能夠實質上保護專利權人的合法權益。同時，相應的執法裝備也非常欠缺。專利執法人員并無統一的執法服裝、也沒有專門的執法車輛。

（三）法律制度設計程序規定不明確

現行《專利法》對專利侵權糾紛行政執法只做出了原則性的規定，《專利法實施細則》對專利行政處理的主管部門、管轄等做出了相應的規定。國家知識產權局頒布的《專利行政執法辦法》也僅僅是簡單地構筑起了我國管理專利的機關處理專利侵權糾紛的基本法律架構，缺乏細化的操作性措施。專利行政執法人員在處理糾紛案件中，對于執法辦法中沒有規定的地方，往往參照法院的司法的處理辦法，缺乏自己獨立的處理程序。四、《專利法》第四次修訂的積極意義

2015年4月，國務院法制辦公布的《專利法修改草案（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）中，針對目前專利行政執法制度的不足，賦予了行政機關更大的權力，但卻有忽略行政權力行使邊界之嫌。2015年12月公布了《送審稿》，與之前的《征求意見稿》相比，弱化了專利侵權行政執法的力度；與現有制度相比，《送審稿》著重強化了行政執法在處理群體侵權、重復侵權等擾亂市場秩序的侵權行為中的權力，即強調行政權力對保護公共利益的職能，體現了行政權力適度干預的原則。

（一）行政機關在特定情形下可以主動查處案件

將群體侵權、重復侵權界定為擾亂市場秩序的故意侵權行為。對于這類侵權行為，行政機關可以依法主動查處。故意侵權行為損害的不僅是專利權人的個人利益，且會嚴重破壞市場競爭環境與創新秩序，影響產業發展與持續創新能力，最終危害的是社會公共利益，國家權力機關主動介入，其目的在于防止“市場失靈”的問題。同時，行政機關主動介入，可以有效解決“舉證難”的問題。

（二）賦予行政機關采取行政強制措施及行政處罰的權力

在《送審稿》中，根據專利侵權案件侵權人主觀惡意程度及損害后果的嚴重程度，賦予了行政機關不同程度的權力。針對惡意侵權行為，賦予了行政機關采取行政強制措施的權力：對有證據證明是擾亂市場秩序的故意侵犯專利權的產品，專利行政部門可以查封或者扣押。這樣，一方面能夠盡早避免侵權產品流向市場，防止侵權產品對于市場競爭秩序可能造成的破壞；另一方面能防止被侵權人銷毀證據。專利行政部門一旦認定惡意侵權行為成立，除可以責令侵權人停止侵權外，還可以沒收侵權產品及相關工具等。其中，重復侵權行為是侵權人主觀侵權惡意程度更為嚴重的行為，行政機關可以處以罰款。

五、結語

由于專利權關系著重大的社會公共利益，并且我國專利侵權糾紛行政處理制度具有現實基礎和需求，專利侵權糾紛行政執法有其存在的必要性和優越性。但是，在專利保護領域，仍應當堅持司法為主、行政為輔的理念，嚴格把握專利侵權糾紛案件的行政執法邊界，這條邊界即為是否嚴重影響了社會公共利益。在屬于行政執法范疇內的執法權力，應當予以強化。《送審稿》在把握邊界的問題上做出了較為妥當的安排。倘若《送審稿》得以實施，國家知識產權局應當根據修訂后的《專利法》的相關規定，修訂相應的執法辦法，對于惡意侵權、群體侵權、擾亂社會秩序制定界定標準，對于主動查處案件建立相應的舉報投訴機制，在守好行政權力之界限的同時，充分發揮行政執法制度的優越性，維護好專利權人的合法權益，助力企業創新。