PPP項目的落地現狀及發展建議探析

張茜 陳鳴秀

摘 要：社會需求迅猛攀升，完全由政府提供公共基礎設施的投融資、管理、設施維護等事務使得政府財政捉襟見肘。對公共基礎設施的建設進行有效改革，提高效率和服務質量，以便更好地滿足社會的需求，成為亟待解決的關鍵問題。本文在分析我國應用PPP模式的現狀及其應用過程中存在的問題，借鑒國外對于PPP模式的應用的經驗，結合我國的國情，進而對我國應用PPP模式提出可行性建議。

關鍵詞：PPP模式；地方政府；社會資本；投融資方式

PPP即公私伙伴關系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務，以特許經營權協議為基礎而建立起來的一種長期合作關系。采用PPP模式，通過特許經營等方式引入社會資本參與政府投融資，將傳統上由政府來提供的公共基礎設施服務，通過政府和市場合作來實現，充分調動了社會資本的積極性。PPP模式既是政府投資項目制度變遷的有效途徑，也在一定程度上緩解了地方政府的債務壓力。

一.PPP項目的落地現狀

如上圖，被納入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目，整體落地率較低，再加上未入庫的項目，數值可能更低。顯然，PPP項目在實際落地過程中仍然存在一定的困難。

PPP項目失敗的主要風險因素有收益不足風險、收費變更風險、政府風險、項目唯一性風險、公眾反對風險等。收益不足風險是指項目運營后的收益不能夠收回投資或達到其預期收益而產生的風險。這一風險發生的領域多為道路類PPP項目，如杭州灣跨海大橋項目。政府風險是基于政府方面，由政府換屆、行政改革、經驗欠缺等原因而引發項目失敗、合同變更或失效的風險，如印度大博電廠項目。

二.PPP項目落地難的原因分析

（一）國家層面的宏觀監管

PPP項目有財政部、發展改革委員會兩部委同時發聲，帶來多項文件的沖突或矛盾。在確定PPP項目時，發展改革委員會參照的標準是《招標投標法》，而財政部參照的標準是《政府采購法》，政出多門，政令不一，不僅如此，由于PPP模式涉及領域較多、參與方眾多、運作較復雜，且各國國情不同，目前中國PPP模式的相關制度僅有法律級別較低的地方規章或其他規范性文件，缺少對政府方違約的約束機制，政策變動較為頻繁，使私人資本在PPP項目中承擔了許多潛在的額外風險。

（二）地方政府角度

地方政府片面取其融資功能。經濟下行、中央與地方財力分配失當，地方政府致力于利用PPP模式化解政府債務困局，彌補公共品供給的財政資金不足，對PPP模式的公共品供給制度功能建設則理解不到位。盡管目前很多地方政府部門尤其是財政局、住建局、交通局、旅游局等PPP相關部門已經委派學員參與PPP培訓，但是由于經驗及數據的科學性、系統性不足，教學質量有限，學員仍然缺少PPP的間接與直接經驗。

（三）社會資本方角度

鑒于長期以來部分地方政府的信用缺失及對國民經濟統計數據的準確性存在質疑，社會資本方普遍對政府的履約誠信度和實際履約能力存在擔憂，這直接導致了大部分地區的PPP項目落地明顯放緩。同時PPP業務不同于其他投資項目，大量的資金投入通常需要由金融機構作為資本金配比，以解決作為建設類、運營類企業的現金流問題和控制資產負債率問題。除了以上原因還有PPP期限的阻礙和金融機構對地方政府的準入門檻高等原因。

三.PPP項目發展建議

（一）鼓勵金融機構跨界聯合參與PPP， 創新設計產品

針對資本金不足的問題，PPP項目應大力鼓勵更多金融機構的參與。政策上可適當放寬混業經營的限制，以促進金融機構支持PPP。銀行、券商、信托、基金應充分發揮資金提供方和證券產品設計、資金投資通道等優勢，為PPP項目提供金融支持。

（二）完善PPP項目投融資的法律法規

PPP 模式是一種合同式的項目投融資和管理方式，政府建立和完善相關的法律法規能促使 PPP項目更好的運行。PPP 投融資管理法律應在保障政府權力的同時增加投資方資金投入的信心并降低 PPP 項目的風險和成本。

（三）設立PPP項目專業管理機構，加快培養專業人才

政府應設置一個專門負責 PPP 項目設計、 開發、 監督和管理的機構，在減少 PPP 項目風險的同時也提高資金使用效率并保證 PPP 項目的有效運作。同時，應采取 PPP 相關專業知識的培訓、 實際案例考察等手段培養政府所需要的 PPP官員及人才。一方面可以派遣優秀人才去國外學習先進理論和成功經驗，提高我國 PPP 模式的研究和發展水平；另一方面，要積極加強教育和培養，提高我國本土人才的數量和質量。

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作者簡介：

張茜（2000-01--），女，漢族，河北邯鄲人，本科在讀，就讀于河北大學，所學專業：金融學。

陳鳴秀（1997-09——）， 女，漢族，福建福州人，本科在讀，就讀于河北大學，所學專業：金融學。