PPP模式在農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用的可行性分析

謝宇

摘 要：當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時(shí)代，國家大力發(fā)展建設(shè)新農(nóng)村。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為農(nóng)村發(fā)展中重要的一個(gè)部分，必須引起關(guān)注。目前，我國水利基礎(chǔ)設(shè)施由國家政府發(fā)起并管理，并不能跟不上農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要，多出現(xiàn)供給跟不上，管理效率低等問題。這一情況不僅制約農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，也給政府當(dāng)?shù)刎?cái)政也造成了較大壓力。本文先分析目前農(nóng)村水利設(shè)施的現(xiàn)狀，再結(jié)合PPP模式的優(yōu)點(diǎn)給出基于PPP模式的農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；可行性建議

政府部門作為水利設(shè)施建設(shè)的主要承擔(dān)部門，一直將維護(hù)和管理放在第一位，但隨著農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的不斷推進(jìn)，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的水利建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，以政府為主導(dǎo)建設(shè)團(tuán)隊(duì)逐漸出現(xiàn)跟不上建設(shè)要求的狀況，資金投入不足，難以及時(shí)準(zhǔn)確對(duì)現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行修繕和管理。而當(dāng)前PPP模式優(yōu)勢突出，在我國多領(lǐng)域發(fā)揮效果顯著，因此，結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)情況并分析PPP模式的應(yīng)用場景，以求有效管理農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證農(nóng)村農(nóng)業(yè)有序發(fā)展，顯得尤為重要。

1.PPP模式的概述

實(shí)行PPP模式是指為了提供公共基礎(chǔ)建設(shè)及服務(wù)，簽訂特許權(quán)協(xié)議，通過確立伙伴式合作關(guān)系明確雙方權(quán)責(zé)范圍，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。PPP模式的核心優(yōu)勢是權(quán)利義務(wù)，責(zé)任利益公共承擔(dān)，這種模式不僅緩解了政府對(duì)于公共設(shè)施建設(shè)財(cái)政上的壓力，也降低了社會(huì)資本在投入使用中的風(fēng)險(xiǎn)，幫助政府轉(zhuǎn)變職能，提高管理效力，更好的服務(wù)于農(nóng)民。因此，即使我國相較于其他國家起步較晚，但仍然在市政、交通、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)環(huán)保、旅游、科技等多個(gè)領(lǐng)域開展項(xiàng)目合作，僅2018年4月，就實(shí)現(xiàn)4，956.2億元成交額，環(huán)比增長51.49%，其中有10個(gè)省成交額突破100億。在農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中，PPP模式也有其可利用性。

2.水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

2.1水利設(shè)施設(shè)計(jì)建設(shè)不成體系

目前的水利設(shè)施建設(shè)存在的問題有：（1）布局不合理，沒有長久規(guī)劃。無法將及土地資源，工程特點(diǎn)及建設(shè)技術(shù)相結(jié)合，施工前期對(duì)場地考察不全面，更多的是完成項(xiàng)目的建設(shè)，關(guān)注數(shù)量和進(jìn)度，而忽略了設(shè)施的實(shí)用性，長期有效性，地域規(guī)劃性。（2）工程設(shè)計(jì)及質(zhì)量存在問題。農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)缺乏專業(yè)的技術(shù)人員作把控，在建設(shè)過程中不嚴(yán)謹(jǐn)，存在安全問題。

2.2財(cái)政投入少，供給不足

據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放以來，財(cái)政在農(nóng)田生產(chǎn)過程中的投資整體保持上升趨勢，同時(shí)增加的還有農(nóng)村業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。但是，從占比上講，農(nóng)村建設(shè)投資只占總投資的一小部分，僅僅從水利建設(shè)角度，更多的投入偏向于大型水利工程，農(nóng)田部分資金匱乏，以前的老舊設(shè)施難以得到維護(hù)，有些甚至已經(jīng)到使用期限，工作效率很低，直接影響農(nóng)工業(yè)生產(chǎn)。另外，由于水利工程通常需要跨領(lǐng)域?qū)嵤彐?zhèn)級(jí)別區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平有限，沒有資金完成建設(shè)與管理，地方政府捉襟見肘，即使能夠投入，在后期也習(xí)慣于依賴未確定的社會(huì)資本投入，這嚴(yán)重影響了農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.3管理不到位，資源率低

近年來，我國農(nóng)民的整體收入不斷增加，經(jīng)濟(jì)條件及個(gè)人經(jīng)濟(jì)意識(shí)不斷增強(qiáng)，與此同時(shí)，對(duì)于環(huán)境和集體的關(guān)注卻依然滯后，于是對(duì)已有公共水利基礎(chǔ)設(shè)施的利用偏向個(gè)人利益最大化，時(shí)常發(fā)生破壞設(shè)施，污染環(huán)境等問題，再加上管理及責(zé)任并不明確，使得原本就脆弱的水利設(shè)施更加供不應(yīng)求，農(nóng)業(yè)灌溉得不到保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。

2.4水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)分配不明確

目前我國進(jìn)一步加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改革，但是很多地區(qū)僅僅停留在建設(shè)和管理層面的改革，沒有深入到經(jīng)濟(jì)層面，因此，即使部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了承包制，也并沒有合理健全的制度保障產(chǎn)權(quán)的落實(shí)歸屬，一些農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革中只是采取了簡單承包的方法。這種權(quán)利的劃分，并沒有實(shí)現(xiàn)真正全責(zé)分離，水利設(shè)施建設(shè)糾紛仍頻出。

3.PPP模式在水利設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用的可行性基礎(chǔ)

3.1PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

（1）減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。協(xié)議合作式不僅規(guī)定了合作事項(xiàng)，也明確權(quán)責(zé)及利益分配，使得所有項(xiàng)目的合作都需經(jīng)雙方共同探討，在工程開展初期，投入資本的社會(huì)企業(yè)將安排更專業(yè)的技術(shù)人員對(duì)項(xiàng)目做綜合評(píng)估，給出最有效的施工方案，保證水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最惠民、最合理。并且研究表明，PPP模式將有效控制建設(shè)成本（節(jié)約17%）同時(shí)縮短工期。

（2）轉(zhuǎn)換政府職能。PPP模式將傳統(tǒng)建立在政府職能基礎(chǔ)上的建設(shè)工作剝離出來分給合作企業(yè)，如此，政府從原來的提供公共服務(wù)設(shè)施的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督管理者，全面保證了施工質(zhì)量及設(shè)計(jì)方面的合理性。

（3）將使得投資主體更多元。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí)，私營部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。

（4）政府企業(yè)之間相互派配合，各自發(fā)揮優(yōu)勢以補(bǔ)己之短，為形成長期合作打下基礎(chǔ)，以最合理的形式完成項(xiàng)目目標(biāo)搭建，實(shí)現(xiàn)收益，為社會(huì)做出貢獻(xiàn)。

3.2PPP模式發(fā)展迅速，體系成熟，國家大力支持

PPP模式在我國發(fā)展迅速，其多樣的融資及職責(zé)模式，覆蓋了多領(lǐng)域公共設(shè)施及服務(wù)，特別是市政，科技方面的成功充分說明了其優(yōu)勢，國家先后印發(fā)的《關(guān)于報(bào)送推廣PPP模式成效明顯市縣名單的通知》、《財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）專家?guī)旃芾磙k法》等政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極投入公共設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)PPP模式體制改革。

4.PPP模式在水利工程運(yùn)用的建議

4.1建立完整的政策制度體系

政策的完善不僅明確了PPP模式的發(fā)展方向，還關(guān)系到其運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)。只有健全的政策指引、鼓勵(lì)，才能使得社會(huì)資本進(jìn)入公共設(shè)施領(lǐng)域無障礙，吸引更多的優(yōu)質(zhì)資源形成合作。同時(shí)，發(fā)展的實(shí)效性決定了當(dāng)前的模式只是和目前經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，隨著發(fā)展，若遇到不合理情形，政策的保障與支持將使得企業(yè)和政府都有法可依、有跡可循，合理分配收益保證利益對(duì)等，精準(zhǔn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4.2有計(jì)劃地對(duì)現(xiàn)有水利設(shè)施進(jìn)行改造

對(duì)于目前的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，要分門別類依次進(jìn)行改造。例如：已有的設(shè)施應(yīng)該及時(shí)找到合作方，以承包制為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際確定使用權(quán)及產(chǎn)權(quán)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)于還可以繼續(xù)使用的設(shè)施，承接企業(yè)應(yīng)該從現(xiàn)有的使用者方收取一定費(fèi)用并部分上繳，以獲取一定使用權(quán)，既保證及時(shí)修繕也確保利益來源；對(duì)于新的項(xiàng)目開發(fā)，可以分別采用BTO、BOT、BOO形式合作，達(dá)到雙方利益最大化。

結(jié)束語：

綜上，農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)是水利基礎(chǔ)設(shè)施的完善，只有將水利工程放到重要位置才能保證農(nóng)業(yè)又快又好發(fā)展，但目前我國水利建設(shè)偏向江河等大型工程，農(nóng)村水利重要且緊急。同時(shí)從市政、科技、旅游渠道的良好反應(yīng)能夠看出，PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上扮演著重要角色，結(jié)合PPP模式優(yōu)點(diǎn)，參考成功經(jīng)驗(yàn)，積極利用充足社會(huì)資本和政府性公共設(shè)施的特點(diǎn)，發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

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