地方政府土地財政問題研究

赫英慧

摘 要：地方政府的土地財政不僅是關系到地方政府的經濟問題，也是影響社會和諧穩定發展的重要因素。本文圍繞現階段土地財政問題，分析其內容和特點，闡述地方土地財政對社會經濟帶來積極影響和消極影響，探討相應的解決建議。

關鍵詞：地方政府；土地財政；出讓

前言：土地財政是我國一個獨特的經濟現象，推動了城市化的快速發展。地方政府通過出讓土地獲得高額的土地出讓金，也導致了一系列社會問題的發生，例如房價持續上漲，房地產投資過熱，農民土地利益受到損害。近年來中央出臺了相應的調控措施，但是房地產市場的高溫并沒有得到有效的抑制，各地頻頻出現“地王”，拆遷后農民缺乏保障。因此土地財政問題已不是地方經濟問題，也成為了影響社會的民生問題。

1地方政府土地財政的內容和特點

1.1地方土地財政的內容

地方政府土地財政在我國在二十世紀九十年代城市化不斷發展過程中出現的特殊經濟現象。一般是指地方政府通過以本市土地為載體，使用土地的征收出讓、開發利用來獲得土地出讓金，以及相關的租金、稅費等財政運行模式。主要包括了土地出讓金、土地相關稅收和土地抵押融資等。近年來土地出讓作為地方政府主要的預算外收入，也受到了地方政府的高度依賴和過度追求，土地作為自然資源在市場化改革中發生了重大的使用改革。在現行的土地制度中，政府在征用農用集體土地后，如作為公益性用地需無償的交給使用方，工業用地需要通過協議方式出讓，而商業、娛樂、旅游等經營性的用地需要政府通過拍賣、招標等方式出讓。

1.2地方土地財政的特點

首先，土地出讓金及土地稅收占據地方政府財政收入的主要位置，并且逐年上升。各地房地產市場快速發展，并且土地市場經濟制度也逐步得到完善，在地方政府的財政收入中，土地出讓金占據著重要的組成部分。2012年土地出讓金在我國地方政府的財政收入中已達到41.43%的占比。同時，土地相關稅收占據了16.58%，并且逐年上升。而隨著我國市場經濟的發展，土地出讓金及土地稅收將會發揮越來越大的作用。

其次，各地區之間的土地財政存在較大區別。我國在經濟整體處在快速發展時期，但各區域城市間存在發展的不平衡情況。中國東部地區工業化和城市化的發展起步比較早，具有優越的地理位置，因此土地利用率較大，市場相對比較成熟，土地的財政收入也就較高。而中西部地區起步晚，土地利用率較低，地理環境、經濟市場都不完善，土地財政并不能發揮明顯的作用。例如在2010年到2013年，江蘇省的土地出讓金相當于陜西省、河南省的收入總和的2倍多，可見我國東西部之間的土地財政收入差距之大。

2 地方土地財政對社會經濟的影響

2.1 積極影響

2.1.1 擴充財政收入，提高GDP增長

地方土地財政在短短幾年中出現了大幅度的增長，最直接的增加了地方政府的財政收入。地區GDP的增長主要依靠企業的發展，地區中的企業規模大、數量多、獲得效益高，則該地區的GDP必然發展迅猛。地方政府為了提高經濟，一般會通過低價向企業提供工業用地，以此降低企業的用地成本，吸引更多的企業來當地進行投資和建設。在國家出臺住房制度改革政策之后，地方政府除了保持過去的工業用地政策，也在城市經營用地上采取的相應的方法，對商業用地通過低價征收和高價出讓來獲得更高額的土地出讓金，以增加地方政府的財政收入。在獲得充足的資金后，政府加大了對城市的環境設施建設，從而能夠吸引到更好、更多的企業，形成投資的良性循環。

2.1.2 推進地區城市化

地方政府通過土地財政獲得了大量的財政收入，一般會投入到城市的基礎建設中，這就提高了城市中土地的利用效益和利用率，促進了地區城市化的品質發展。同時，地方政府會大量的出讓建設用地來實現土地財政，也在一定程度上擴大了城市的區域面積，促進了地區城市化的數量發展。

2.2 消極影響

2.2.1 引發政府財政金融風險

土地財政具有不可持續性。土地出讓金是土地財政收入的主要來源，而房地產市場并不是一個無限需求的市場，供需在市場供應發展的過程中會達到一定的平衡，這種不可持續性也就帶來了政府融資平臺的債務風險。

土地資源面臨過度開發。土地資源的數量畢竟有限，同時也受到地域位置的限制，不合理的利用和過度開發都會帶來無地可用的情況，土地財政也就失去了收入的主要源泉，帶來的一定的財政風險。

受土地市場經濟波動影響較大。地方政府主要依靠土地出讓金來償還銀行的抵押貸款，如果市場經濟出現較大的波動，土地出讓金收益便會減少，地方政府會面臨巨大的債務風險，同時銀行也具有較高的信用違約風險，影響的范圍較廣。隨著債務的積累，風險也在不斷加大，土地抵押也面臨日益嚴重的信用危機。

2.2.2 推高房價，出現投機現象

土地財政變相的支持了房地產業的發展，一定程度上推高了房價。地方政府是土地的管理者，對房地產業的發展具有非常大的影響力。房地產收益漲高推動了土地市場的熱度，地方政府獲得了高額的土地出讓金和土地稅收，增加了財政收入。自2004年起，我國商品房的平均售價一路飆升。以江蘇省江浦區為例，2015年平均售價為14722元每平米，相比2008年是1521元每平米上漲867.9%。房地產價格的上漲導致居民購房困難，也形成了資產泡沫，使我國經濟過于依賴房地產經濟。

3 土地財政的建議

3.1 完善財政體制

完善、深化現有財政體制需要優化中央財政與地方財政的關系。我國中央政府具有稅法立法權和稅收制度的確定權，地方政府具有固定稅種征管權。這種稅制并不利于地方財政實現收支平衡，不能發揮出財政的分權有事，壓抑了地方政府培植稅種的積極性。因此應當擴大地方政府的權利，使地方政府能夠對當地具有影響力的稅種進行立法征收。同時完善地方的稅收體系，規范土地出讓金的征收管理和使用，有效的進行土地財政管理。

3.2 完善收益分配體制

地方政府在土地財政上具有經營權、壟斷權，需打破這種格局，完善收益分配體制，才能盡快的形成城鄉統一的土地市場。應逐步的讓農民直接參與到土地流轉過程中，而不是由政府壟斷經營，政府可以通過稅收形式來分配其中的土地增值部分。土地增值部分的收益應當首要考慮失去土地農民的需求，保證其生活水平。

3.3 完善地方考核制度

地方政府應合理的定位各級工作人員的行政角色，提升設施環境等考核指標的占比，降低招商引資等地方政績考核，合理構建多指標的考核體系。將城市的發展偏重于生態環境、科教文化等方面，使城市的發展既有“質”又有“量”，從而緩解地區間的不平衡發展。例如江蘇省在2014年將環保列入政績考核，2015年將法治建設列入政績考核，有效的化解了土地財政在考核制度中的占比。

結語：我國城鎮化的發展帶來了經濟的增長，全面提高了居民的生活水平，同時也給政府的財政帶來了大量的收支缺口，因此政府通過出售土地來獲取財政收入，也推動了地方經濟的發展。我們應看到地方土地財政帶來的積極收益和將面臨的金融風險，完善征地不正常標準，減少因土地財政帶來的社會問題，科學合理的發展市場經濟，建設規范的土地出讓及利益分配制度。

參考文獻：

[1]呂曉燕.地方政府土地財政問題研究[J].知識經濟，2018，（15）：27-28.

[2]張彩萍.地方政府土地財政問題研究——以江蘇省為例[J].安徽農業科學，2017，（27）：208-211.

[3]李瀅.快速城市化背景下的地方政府土地財政問題研究——以河南省焦作市為例[D].河南理工大學，2015.