烏魯木齊市養老機構存在問題及對策分析

劉磊，張晶晶，黨瑩

（新疆農業大學管理學院，新疆烏魯木齊 830052）

目前世界各國普遍認定，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，也就意味著這個國家或地區已經進入老齡化階段社會。新疆占有全國1/6的土地面積，烏魯木齊作為新疆的政治經濟中心，人口不斷增加。2015年，烏魯木齊市老年人口總量已達38.48萬人，65歲以上戶籍人口比例占8%，烏魯木齊市已然進入人口老齡化階段，且據預測，2020年60歲以上老年人口將達到50萬人以上。人口老齡化將給社會帶來諸多問題，如勞動力能否有效供給、社會保障壓力增大、社會服務能力的提高、城市建設的發展等。人口老齡化是現今烏魯木齊市面臨的一大問題，也是烏魯木齊市乃至全國所要面對經濟發展中的一大重要問題。

本次調查主要采用資料收集和資料調查方式以烏魯木齊市各大養老機構為主，并結合實際情況針對問題提出合理建議，為烏魯木齊市構建養老新體系，提高養老水平，使老年人生活水平得到提高盡一份力量。現今烏魯木齊市除去6家農村敬老院外，共有39家養老機構，調研選取了3家養老機構，其中公辦1家、民辦2家，且采用實地研究的調查方法和資料收集法進行調研。

1 烏魯木齊市養老機構現狀

1.1 烏魯木齊養老機構發展相關政策及法律

為支持養老機構發展，新疆維吾爾自治區從不同層面上出臺了一系列政策法規。如2009年，自治區民政廳聯合財政廳等13個部門出臺《關于支持社會力量興辦老年人社會福利機構的意見》，自治區人民政府又相繼出臺了《關于加快推進社會養老服務體系建設的意見》等文件，2014年新疆維吾爾自治區人民政府出臺《養老機構管理實施細則》和《關于加快發展養老服務業的實施意見》。這些政策是政府圍繞著“如何養老，幸福養老”的主題逐一頒布下發，為全疆乃至烏魯木齊市養老發展在政策上提供幫扶。此外，國家一些部門也出臺過一系列關于養老機構發展的相關政策。如2011年國務院辦公廳根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，制定社會養老服務體系建設規劃，2015年國家民政部、發改委等十部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的意見》。

1.2 養老機構發展規模和養老資金來源現狀

烏魯木齊市建有各類養老機構45家，總床位6 135張。除去6家農村敬老院，養老機構公辦3家，床位654張，民辦和公建民營養老公寓36家，床位5 139張，每千名老年人擁有養老床位數17張。烏魯木齊市民辦養老機構分布范圍較公辦養老機構較廣，占據烏魯木齊市機構養老機構市場份額較高。現今烏魯木齊市公辦養老機構的資金主要來源于政府撥款和社會捐助，其中對于投資需求資金主要由政府滿足，從事經營活動的資金主要是由社會捐贈滿足。而烏魯木齊市民辦養老機構主要資金來源于非政府力量，投資需求資金主要由創辦方滿足，從事經營活動的資金主要來源于對老年人的收費。

1.3 養老機構人才隊伍和養老機構基礎設施現狀

“十二五”期間，烏魯木齊加強專業培訓，提高養老服務水平。嚴格執行養老護理員持證上崗制度，在市養老福利院建立了烏魯木齊市養老護理培訓基地。自2012年起，將養老護理崗位培訓納入烏魯木齊市十大重點工種免費培訓項目，投入270萬元免費培訓養老護理員900余人，全面提升烏魯木齊市養老服務隊伍專業化服務水平。現今烏魯木齊市養老基礎設施情況，從調研的仁和老年公寓和養老福利院兩家養老機構來看，主要缺少智能設施，一些設備也需要更新，但相對烏魯木齊市其他一些養老機構，這兩家養老機構在基礎設施建設方面情況較好。

1.4 醫養結合現狀

20世紀90年代中期，國際社會開始提倡以“持續照顧”理念為主的養老服務思想，即盡可能使老年人在熟悉的居住環境中得到持續的養老服務照料，而盡量減少由于護理程度變化帶來的不斷更換養老場所的次數。我國對于醫養結合的發展，來自于近年來國際社會所倡導的“持續照顧”養老服務理念，在我國“十三五”時期成為重點培育和發展的養老服務新方向。目前，烏魯木齊市已基本形成3種醫養結合養老模式。一是“醫養一體”模式，醫療反哺養老，即由養老機構兼具養老和醫療功能于一體，實現全面高效的醫養融合式服務。二是醫養協作聯盟模式，該聯盟組織是以自治區老年病醫院為牽頭單位，由烏魯木齊市20余家民辦老年公寓自愿加盟組成的協作組織，養老機構與老年病醫院協商簽訂“老年人就醫綠色通道合作協議”和“聯盟協議”。三是醫療合作模式，即養老機構與附近的綜合醫院或社區衛生服務中心簽訂合作協議，結為定點對口單位，醫院定期選派醫療隊伍或醫生護士為養老機構入住老年人建立健康檔案。

1.5 智能養老現狀

2016年新疆首家規模最大、智能化水平最高的養老服務社區開工建設，計劃將在2017年底投入試運行，據悉該養老社區將引入智能服務平臺，包括智能胸卡、緊急呼叫、GPS定位、紅外線監控等，對老年人血壓、心率實時監控，部分家用電器也可以通過智能化平臺進行操作，但面對現今烏魯木齊市養老現狀，智能化水平養老實現全覆蓋還需要時間。

從調研情況來看，醫養結合的養老機構能配備簡單的智能化產品，如床頭應急呼救系統，但其他智能產品運用的還比較少。

2 烏魯木齊養老機構建設存在的問題

2.1 政府養老政策支持是否落地

目前有關烏魯木齊市養老政策都致力于解決養老機構未來健康發展的問題，但這些政策在實際落地狀況卻不容樂觀，例如一些政策在實施初期會出現政策良好卻難有更多的企業參與當中的狀況，進而使政府出臺政策出現政策荒局面。而烏魯木齊市一些現行政策就曾遭遇上述所說狀況。如烏魯木齊市于2009年發布的《烏魯木齊市養老福利機構政策資助實施細則》規定，入住率滿80%、入住老年人及親屬滿意率達95%以上、年檢合格的民營養老機構可以申請政府補貼。但在2012年底，康樂老年公寓在年檢時未能合格，主要原因是硬件設施、消防不達標，這和《烏魯木齊市養老福利機構政策資助實施細則》當中所要求達到的標準就不相適應，而造成該養老機構年檢不合格的原因則是該機構沒有類似公辦養老機構的優越環境，入住者大部分為半身不遂和患老年癡呆的老人，而政府政策又有硬性要求，該機構卻又無能力申請補貼。

2.2 養老機構發展不平衡

烏魯木齊市養老機構公辦3家，民辦和公建民營養老公寓36家，在數量上民辦性質的養老機構占據主導地位。在搜集的資料中顯示，公辦民營的老年公寓皆存在不同程度的排隊現象。出現此類現象，一是因為部分民辦養老機構確實存在基礎設施不完善、花費高等問題。以仁和老年公寓為例，其在2015年存在醫保刷卡問題，無法實現醫保卡刷卡服務，醫療方面的高昂花費給一些正在入住的老年人造成經濟負擔，而想要入住的老年人考慮到這些也望而卻步，這樣老年人便會將目光寄托在公辦類型的養老機構。二是因為老年人普遍認為公辦性質的養老機構的經營者是政府，認為其更加可靠。

2.3 養老機構缺少護工且護工專業技能水平不足

多年來，年齡結構偏大、文化水平低、工作強度大、工作時間長、待遇低、職業保障少、從業風險高構成了我國養老人才隊伍人員的特點。烏魯木齊市養老機構人才隊伍發展狀況，就整體形勢來說不容樂觀。招人難，留人難也成為目前烏魯木齊市養老業發展的共同難題，護工待遇低、保障差是重要原因。養老護工24小時監護著老年人，全方位照顧老年人，從事的行業工作量大，工作情況復雜，加之工資待遇低，最高工資多是每月2 000元，從事護理員工作一年左右的每月只有1 200元，且目前一些志愿型的護理者更是少之又少。而烏魯木齊市現今養老機構內配備的服務人員的職業素養參差不齊，成為了各大養老機構的軟肋。同時專業養老護理人才的缺乏也制約著養老業的發展，在養老機構人員的技能水平、文化水平、服務水平方面也存在諸多弊病。

2.4 養老服務質量水平有待提高

養老服務質量包括運營管理、生活服務、健康服務、社會工作服務、安全管理5個方面，而這也事關老年人在養老方面的合法權益。烏魯木齊市現今養老機構在養老服務質量方面確有不達標問題存在，首先突出表現為養老服務等級量化不到位及監管機制監管不到位；其次是養老服務醫療水平和健康管理水平低，再者是養老服務人員素質有待提高，多數人未能持證上崗；最后是老年人安全管理防范機制有待完善。

2.5 資金獲取渠道窄，基礎設施待完善

公辦的投入不足，民辦的發展有限，這一現狀在目前烏魯木齊市養老業發展情景可觀。公辦養老機構時常因條件限制，再加上資金原因，而拒收失能老年人，這就給民營養老機構帶去無形當中的壓力，增加了民營養老機構的運營成本和運營風險。養老機構利潤減少，資金有限，就會導致硬件設施無法更新，環境無法進一步改善，入住率下降，運營越發困難，這一點在民營性質的養老機構中尤為嚴重。烏魯木齊市現今總養老床位數達5 568張，每千名老年人擁有養老床位數17張，這與民政部《養老體系建設“十二五”規劃》要求每千名老年人擁有養老床位30張的要求差距很大。公辦養老院“一床難求”，而一些民營養老機構由于房租、人員工資上漲，只得搬遷到郊區，但郊區交通不便，造成床位的空置和浪費。

2.6 醫養結合遭遇諸多難題

目前烏魯木齊仍處在全國醫養結合試點城市范圍內，對于養老“醫養結合”發展仍處于探索階段，盡管“醫療合作模式”已經形成，但截至2017年大多數醫療機構和養老機構互相獨立、自成系統。政府在關于“醫養結合”踐行過程中，相關政策出臺緩慢，在醫養結合過程中沒有政府政策支持，一些項目是無法在最短時間內完成。再者便是連環問題，醫養結合初期投資高，一些養老機構因資金鏈問題或是不符合辦院條件，對于醫養結合望而卻步，而醫養結合收費服務水平偏高，一些經濟條件有限的老年人又無法承擔起醫養結合服務的費用，這就形成服務主體參與積極性低，被服務主體無能力享受醫養結合服務的局面。最后便是老年人觀念問題，一些老年人身邊無子女不能進行居家養老，卻又不進養老機構，這就使醫養結合無法推行。

2.7 智能養老方面存在的問題

國外一些養老機構在智能養老方面已經有了推進成效，其中智能化養老已經在技術上取得眾多突破和顯著成效。而我國在智能化養老發展方面，雖不能和一些國外發達國家相媲美，但在一些方面也已有了自身的獨到之處，如養老機構配備設備對老年人進行全方位的呵護。但從總體上觀察，我們國家和國外養老機構相比差距還是較為明顯，需要進一步提升。烏魯木齊市現今的智能養老同樣處于試水階段，其互聯網運營試養老處于起步階段。且老年人在面對智能化產品時，操作認知水平明顯較低，這對于智能養老水平又是一個難題，再加上一些智能養老產品價格頗高，老年人一般都會拒絕購買，這些對于推進“互聯網+智能養老”都造成阻礙。

3 改善烏魯木齊養老機構諸多問題的對策

3.1 政府運用宏觀調控，落實養老政策

在今后的養老業發展中，政府應當扮演一個“主角”的角色，在出臺有效政策的同時，參與到今后養老業的發展當中，不僅僅是在養老機構建設當中以政府為主要責任人，吸納社會組織和企事業單位共同建設，更是要在建設過程當中參與進去，政府挑大梁，社會組織和企事業單位挑小梁，進而減輕社會組織和企事業單位的擔子，讓烏魯木齊市養老業發展進入新紀元。

3.2 平衡養老機構發展

針對目前烏魯木齊市養老機構發展現狀，尤其是在養老機構性質上，政府有必要出面進行調解。政府應當在今后的養老機構建設當中，積極參與其中，以服務者的形象作為養老機構的辦理者或是經營者，在市場上適當增加公辦養老機構的數量。再者便是給老年人松綁，將醫保卡數據服務政策貫徹到底。最后便是給民辦養老機構松綁，對于民辦養老機構當符合國家政策標準的，應當在最短時間內為其發放補貼和福利，讓其也能夠繼續降低其標準，實現盈利和入住率雙豐收。

3.3 加強養老機構人才培養和專業化建設

現今烏魯木齊市養老業的發展迫切需要一批有著專業水平的從業人員，在此政府就應當沖鋒在先，建立一套養老業從業體系，成立一個有規范性質的養老業專業人員培訓機構，從基礎服務到醫療保障系統理論的教育到位，早日完善持證上崗制度。同時，在社會范圍內宣傳養老從業人員，讓大眾從心理上認可養老從業人員，再者提高養老從業人員的最低工資標準，建立工資提成制度和獎罰制度，使養老從業人員能夠盡心盡力做好老年人養老服務，讓老年人放心入住。

3.4 提高養老服務質量水平

提高現今烏魯木齊市養老服務質量水平，烏魯木齊市各大養老機構應當積極響應國家及烏魯木齊市當地政府的號召，從內到外將政府專項政策貫徹到底，對養老服務質量進行大排查，推進服務質量大轉變。在此基礎上，各大養老機構應當逐步完善或是建立養老服務質量等級制度，從制度上擺脫服務質量問題，同時加強養老院安全管理，提升風險防范能力。再者便是建立烏魯木齊市、區（縣）和養老機構分級培訓體系，提高養老服務人員素質，其次便是整改醫療衛生服務和監管機制，使養老服務質量水平在綠色和透明的環境中得到提高。此外，建立互聯互通的養老院業務管理系統，加強養老院運營管理及服務質量大數據管理。開展養老院服務質量宣傳活動，培育質量第一的強烈意識。

3.5 鼓勵社會資本投入、完善養老基礎設施

在實際中，政府應培育民間組織推動養老服務走向社會化，以滿足老年群體日益增長的不同需求。運用市場調節的手段，在稅收、資金補貼等方面給予優惠，引導、培育各類養老服務機構健康發展，將政策落到實處。加快養老設施建設，首先要將新疆現行的養老政策貫徹到底，再將烏魯木齊市本市的養老政策與之進行整合，在房租、稅收、水電費上為養老機構進行大幅度松綁，使“優惠政策”進一步落地。在鼓勵社會資本進入養老機構的同時，要對養老機構進行分級管理，對不同級別的養老機構制定不同的標準，以達到養老設施建設合理化、合級化、標準化。除此之外，還要建立起對養老機構設施建設的審批監督制度，每一套養老設施的建設，除維修類的之外，要培養和吸收相關的人才，形成一個良性循環。

3.6 深度推進醫養結合和互聯網+智能養老

烏魯木齊市還需進一步完善“醫養結合”的服務方式，積極向國內外一些有經驗的地區學習，依據服務客體需求設定服務內容以及健全政府管理機制。烏魯木齊市政府還需完善醫養結合機制以及支持養老機構開展醫療服務，出臺與本地區相適應且符合醫養結合形勢發展的相關政策，為醫養結合發展減少推進阻力。再者，投入資金，扶持養老機構發展，使養老機構逐步達到開展醫養結合服務的標準，并出臺相關惠民政策，為無法享受醫養結合服務的老年人在經濟上松綁。最后進行醫養結合服務廣度宣傳，引導思想傳統的老年人從思想上走出機構養老的困境，切實享受到醫養結合帶來的福利。烏魯木齊市作為新疆首府，在智能養老方面要率先推進。首先要積極借鑒國內外在智能養老領域先進地區的經驗，從制度到管理制度進行有效學習，完善“互聯網+智能養老”體系；其次建立與之相關的人才培養體系，形成和護工在智能養老產品操作方面有效對接的體制；再者對老年人購買智能養老產品進行政策補助，并且對其進行長期操作指導，保證購買者能夠有效運用智能養老產品。

4 結 語

養老業昌盛發展，老年人的晚年生活才能在現代社會中最大程度得到保障。烏魯木齊市現今躋身為三線城市，居民幸福指數愈來愈高，隨著國家和新疆當地政府，加之社會人士的不懈努力，烏魯木齊市養老機構的發展定會在未來中蒸蒸日上。

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