黑龍江森工國有林區林地資源經營模式研究*

潘啟英 楊衛東

（黑龍江省林業科學院，哈爾濱 150081）

目前，對國有林地經營管理模式的探索處在一個非常特殊而又關鍵的歷史轉折期。長期國有國營、政企不分的體制狀況，導致了國有森林資源管理主體虛置、經營主體不明、經營效率低下等問題，因此，必須在森林資源管理機制、國有林地經營模式上有所創新。本研究力圖以宏觀視角，打破企業、行業、區域以及所有制形式等束縛，站在有利于國有資源管理的高度，結合國有森林資源經營現狀，以森工企業、國有林區改革為契機，進行國有林地經營模式的探索。

1 黑龍江森工國有森林資源經營概述

1.1 國有林權制度改革進程

黑龍江森工國有林區政企合一的體制，是國有林產權現狀的典型代表，主要表現為產權不明、產權主體和責任主體缺位，國有資產（森林資源資產）責任人不清[1]，也由此導致國有林地資源經營效率低下，森林的資源各種效益難以得到充分發揮。2005年在伊春進行的林改試點，以林權制度改革為突破口，探索以職工家庭承包形式經營國有林地，這一產權改革模式打破了單一國有林權制度安排，進一步明確了國有森林資源資產產權的性質與構成，充分利用經濟規律賦予國有資產產權束中各類產權的各項權能，通過國有林地經營模式的創新，實現國有森林資源所有權與經營權、收益權、處置權的分離，解決產權主體缺失導致的國有林經營效率低下等一系列問題[2]。此次改革在產權制度改革方面，以森工企業正在進行的戰略性改制重組為目標，嘗試讓國有資本從競爭性領域中退出，注入現代企業制度需要的元素，特別是中小企業改制成民營、股份、混合等多種經濟形式，力圖在國有林區形成混合制經濟，為放手發展非公有制經濟進行了積極探索；在林權制度改革方面，嘗試建立國有森林資源所有權、經營權統分結合的新型管理模式，通過明晰產權和經營主體的轉換，為現代林業產權制度的建立奠定基礎[3]。

1.2 國有林地經營沿革與現狀

通過對黑龍江森工四大林區的7個林業局進行森林資源管護經營情況調研了解到，自1993年實行森林管護承包以來，經歷了兩個階段：1993～2003年期間，實行三級管護方式，以個人承包為主，允許承包者開展林下經營活動，承包者收入穩定增加（期間開始的天保工程使管護費用得到保證），管護的主動性和責任心得到提升，管護效果比較明顯，林火和病蟲害發生率極低，基本杜絕了濫伐、盜伐現象。2004～2013年，資源管護變回二級管理，取消了承包形式，管護變成例行工作，責任由集體（林場）承擔；同時由于政策變化，林下經營等經濟活動受限，林場職工積極性受挫，管護成效明顯下降。2014年實施停伐后，黑龍江森工總局再次改變資源管護方式，變為三級即在林場以下增加一級職工聯合組織，以承包方式劃定林地管護區域，管護經費仍由天保工程下撥（天保二期管護費用標準由2.80元/hm2增加到5.50元/hm2）；同時，在增加監管力度的情況下允許有條件地開展林下經營活動，將森林管護與種植、養殖等林下經營相結合，國有林地管護經營又進入一個新階段。但由于政策不統一，收費標準不規范，經營權、收益權不明晰，目前管護經營效果仍不盡人意。

黑龍江森工林區資源管護模式的變遷說明：（1）資源狀況的改變，國家政策的變化，產業結構的調整，要求森林資源的經營方式必須隨之改變。（2）森工企業政企合一體制已經不符合國有林區發展的需要，政企分離改革已是大勢所趨。（3）探索國有林地管護經營方式，培育新的經營主體，合理配置生產要素，提高森林資源利用率，是國有林區改革的當務之急。

1.3 森工國有林區改革趨勢

目前森工林區處在經濟轉型的特殊時期，在此形勢下展開的國有林區改革，必將要面對資源、社會、經濟體制、經營方式各種主體的利益訴求。黑龍江森工林區根據不同林業局的實際情況，確定了“分步實施、總結經驗、試點先行”的策略，把改革概括為“三分離、四分開、兩步走”，即林區森林資源管理、社會行政管理、企業經營管理分離，政企、政事、事企、管辦分開。第一步到2018年底，從職能、機構、人員、資產、費用、核算六個方面入手，將重點國有林區森林資源管理、社會管理兩項行政職能與企業經營管理職能分離，實現三分開；第二步到2020年，將資源管理和社會管理職能分開，徹底實現政企、事企、管辦分開并完成全部改革任務[4-5]。截止至2017年9月，黑龍江森工系統所屬的松花江、合江、牡丹江三大重點國有林區的23個林業局已全部完成重點國有林區管理局的組建、掛牌工作，標志著龍江森工轉型改革邁出了關鍵的一步。黑龍江森工林區正在進行的政企、事企分離等改革，其目標之一就是在產權健全的前提下將國有森林資源的管理與經營分離，森工企業脫離與政府的行政隸屬關系，建立起符合市場規律的經濟關系[6]。本研究在這種大的改革框架下，以森林資源分類經營思想為指導，提出國有林地流轉經營的立論，將森工企業向現代企業制度過渡中產生的新型經營實體與國有森林資源經營管理新秩序新要求有機結合，實現提升國有林地經營效率與森工企業順利改制的雙贏。

2 森工國有林區林地經營模式構建

2.1 公益林林地經營策略

目前，國有公益林林地絕大部分劃分在自然保護區和重點國有林區。黑龍江森工林區所轄區域內公益林所占比重接近80%，也由此對黑龍江森工林區經濟社會發展產生巨大影響。公益林林地流轉經營是一種有條件的、具有限制性的行為：首先，所流轉的必須只是林地的經營權，而非使用權；其次，不是所有公益林林地都適合分散經營，只有滿足一定條件的林地才適于通過流轉的方式來提高林地的經營質量和利用率，如關系國家生態安全的特殊類型公益林及自然保護區內需特別保護的林地，就不適合流轉分散經營。理論上講，流轉的公益林林地，應該是需要進行人工撫育、特別需要人工管護的林地；應該是可以從中獲益的林地；參與流轉的公益林地一般被限制為初次流轉，這一點與商品林地的流轉有著本質差別。

2.1.1 無林地、灌木林地、疏林地經營模式

當需要經營管理的公益林地為無林地、灌林林地、疏林地時，可操作性最大，最適合通過流轉經營，達到增加有林地面積、改善林地狀況、提高林地利用率的目的。此類林地的流轉，可以采取承包租賃方式進行，或借鑒國外經驗采取政府購買服務方式。轉受方建議首先考慮施業區內森工局所屬專業經營實體（營林公司）或類似經濟組織；經營者在該類林地上栽植培育林木時，可以享受國家政策規定的造林補貼，林木原則上歸經營者所有，但基于公益林的特殊地位，除正常的撫育、管護需求之外，不可擅自對樹木進行經營性砍伐，但可以在不影響樹木正常生長的前提下，利用林地開展林下經營活動。經營者對自營林木的所有權，需要在林木郁閉成林后，根據經營者意愿，通過國家贖買和置換的方式得以體現。

2.1.2 自然保護區、森林游憩類公益林地經營模式

根據《中華人民共和國自然保護區條例》規定：自然保護區可分為核心區、緩沖區和實驗區。除特別劃定的如母樹林、種子園等保存完好的天然生態系統及珍稀動植物重點保護區域外，其外圍實驗區應該是可以利用的林地資源，包括獨特的地質地貌、江河景觀、森林景觀等，這些與自然保護區有關的無形資產在法律法規嚴格約束的前提下，適度開發利用，可為區域內森工林區社會帶來大量就業機會。目前，自然保護區資源的利用以經濟植物采摘、經濟動植物養殖、食用菌栽培及生態旅游等為主要形式。可以借鑒國外自然保護區資源的經營管理經驗，行政管理部門主要是開展保護工作，而資源利用與開發主要是由保護區外的公司等經營主體通過簽訂經營合同，在主管部門的監督之下，在規定的區域內開展經營活動。

黑龍江森工林區的自然保護區、森林公園等都處于國家級或省級公益林林地范圍內，目前有景區5A級1個、4A級16個、3A級17個，國家級森林公園24個，國家地質公園3個。在明確自然區保護區林地等資源管理方式的前提下，可以借鑒國外管理與經營分離的經驗，由森工企業轉制衍生的相應經營主體，通過簽署承包經營合同，獲得林地使用權的承租經營權并可作為出資，以股份制等合作形式招商，廣納社會資金、拓寬經營渠道。黑龍江省森工集團已經在這方面進行著有益的嘗試，林業局由管理向經營主體身份的轉變，為本研究的進行奠定了實踐基礎。

2.1.3 其他類型公益林地經營模式

環境保護林地、國防林地等，因涉及國土保安、水源涵養、護路護坡、水土保持等重要公益使命，原則上應由國家資源管理部門直接實施管護，但在管護形式上可以考慮采取政府購買服務的方式，將管護行為市場化。這類林地的流轉既不是林地使用權的流轉，也不是經營權的流轉，而只能是管護權的流轉。林地管理部門根據林地的性質，將林地的管護權流轉到提供服務者手中；擁有管護權的服務者通過國家撥給的管護經費以及維護林地產生的合理的林地撫育收入，實現其經濟收益。管護權流入方，除首選森工企業專營公司等經濟實體外，可考慮林地所處自然地理位置，吸納社會組織、公司甚至可以是軍事管理部門，充分發揮社會力量的優勢，提高公益林地管護效率，同時提高社會對生態公益林的保護意識。

風景林、母樹林（種子園）等類別的林地，屬能直接獲取經濟效益的公益林地，因其自身的優勢，可以通過提供合理的服務，直接收取費用。這類林地的流轉經營，轉入方也應首選域內經營實體進行租賃承包，其主要任務是經營的同時承擔對這類林地進行保護的責任。

2.2 商品林地經營模式的選擇

商品林大體劃分成四大類，即用材林、竹林、經濟果木林和薪炭林。黑龍江森工林區的商品林地主要是用林林和經濟果木林，因此本研究僅針對這兩類商品林進行探討。

2.2.1 用林材性質商品林地的經營模式

用材林分為一般用材林和專用用材林，依類別不同在培育措施上有所區別。一般用材林主要是培育大徑級通用材，在培育過程中因撫育或經營需要也會產生一定數量的中小徑材；專用用材林指專門生產某種特性的材種，如礦柱、紙漿材、膠合板用材等，一股按所用材種工藝要求選擇相應的樹種及造林措施，定向培育，集約經營。但即便是商品林的用材林地，如果屬天然林范疇，也不允許開展任何商業性采伐。因此，對用材林地經營模式的設計是在商品林性質基礎上，區分天然林用材林和人工林用材林進行的。

2.2.1.1 屬于天然林性質用材林地的經營，總的原則還應當由國家統一管理。該類用材林林地的流轉經營對象應首先考慮森工林業局所屬經營單位，理由是技術成熟、掌握資源狀況、熟悉立地條件，在樹種選擇、種苗培育、造林技術及林地管護方面獨具優勢。該類用材林地的經營目標應主要針對國家木材儲備計劃之需，預期采伐收益不確定，考慮到經營者的經濟效益需求，應該在林木補償、經營靈活性、撫育采伐政策、資金信貸及財產保險等方面給予傾斜政策，由此激發經營者的積極性，形成一個經營模式適度、儲備調節有序、生產能力高效（包括木材生產能力和生態保護能力）的用林材經營新模式。需要注意的是，該類林地的經營者必須具備必要的資質和實力，經營面積必須達到一定規模，不可以分散零星經營。

2.2.1.2 人工林性質用材林的流轉經營，以生產木材為目標的利益訴求更大，受政策和相關制度約束的程度較低，因此其對流轉的對象和范圍要求相對較寬松。①對未郁閉成林的人工林及區內宜林地，可以以林場或小班為單位劃出，通過承包、競拍、協議等方式，將林地的使用權上升為物權實施流轉，但必須由國家資源管理部門批準經營方案，以保證人工林培育的科學、合理性，符合森林永續利用和維護國家木材安全的要求。②對速生豐產林、纖維用材林、短輪伐期用材林（Ⅰ、Ⅱ級林地）及宜林地，可考慮將專業性企業納入經營者（轉入方）范疇；對宜林地，要求經營者必須高標準造林，林種搭配合理，林齡梯度符合永續經營標準；對已有的速生豐產林、纖維用材林，須經國家有關部門嚴格的評估、定價，確定林地、林木的靜態及動態價值，對林種、林型及生長期進行科學論證，確定經營年限，同時對經營利用的方式、程度及砍伐后及時更新造林的時間作出硬性規定，規避經營者的短期行為，維護資源安全。③對用材林內Ⅰ、Ⅱ類林地尚需改造的幼林、中齡林、天然林及蔬林地，因需要撫育管理，因此要求經營者嚴格遵守限額采伐的方式、面積和集材要求。該類林地經濟效益空間不大，對經營者的吸引力較弱，因此在確定經營對象方面可放寬標準，如可以允許規模較小的經營單位承包經營，規模和承包費用適當降低，給經營者一定的利潤空間。

2.2.2 經濟果木林林地的流轉經營模式

經濟果木林包括油料林（工業油料、食用油料）、特種林及經濟林（工業原料、飲料、調料、干果、鮮果及林副特產等林種），對該類林地的經營也是目前森工林區經濟轉型的支撐產業之一。在確定該類林地經營模式時，“規模”是關鍵，林地轉入方（經營者）必須具有相應的資質，如已經具備一定規模、生產經營上比較成熟的森工系統黑森集團下屬的優質企業，有對經濟果木林地經營的意愿，可以將該類林地的經營使用權流轉到企業，流轉林地種類按企業產品生產需求有針對性地實施，并與資源管理部門協調一致，在林地經營、林下利用等方面明晰責權利，使資源保護與效益產出同步。對尚未形成規模但發展前景良好的中小型企業，如有意愿開展經濟果木林地經營，流轉規模可以適當細化，根據生產規模和品種需求，依據地理優勢，將與生產匹配的林種、林地流轉給企業經營管理。在實施流轉時，資源管理部門要在林地的經營期限、經營內容、林下空地的利用以及林地使用費等方面制定嚴格的標準，以保證林地流轉后資源質量與數量符合永續利用原則，保證森林資源生態功能的正常發揮。

3 結語

我國森工國有林區處在一下理順資源管理與經營關系、明確國有資源產權配置、企業轉型改革、發展林區經濟的嚴峻時刻；同時，建立新的國有森林資源管理體系也在醞釀中。借鑒國外國有林管理經驗，未來國有森林資源的經營必將實行產權分離，采取政府購買服務等方式，廣泛吸納社會各類經濟組織，參與到國有森林資源的經營中來。對森工林區國有林地實行流轉經營，就是針對森工國有林區資源管理現狀、企業改革方向、社會經濟發展客觀實際提出的新模式，也是對“加快培育新型林業經營主體，提高林業經營效率，更好地保護森林資源，持續增加職工收入”指導方針的實踐。國有林地流轉經營模式的探索，涉及領域廣，操作難度大，甚致與一些現行制度政策不匹配[6]。無論從國有資產保值增值角度，還是從森林資源培育角度，都存在一定風險，因此需要系統籌劃，更需要配套政策的大力支持。

［1］ 萬志芳，耿玉德.黑龍江伊春國有林權制度改革的思考［J］.林業經濟，2009（2）:21-25.

［2］ 萬志芳.重構國有林區林業微觀主體的研究［M］.哈爾濱：東北林業大學，2004.

［3］ 危麗，楊先斌.我國森林資源資產產權制度存在的問題及對策研究［J］.中國人口資源與環境，2005（5）:99-103.

［4］ 徐晉濤，姜雪梅，季永杰，等.重點國有林區改革與發展趨勢的實證分析［J］.林業經濟，2006（1）:10-15.

［5］ 潘啟英，孫文奇，曹玉昆，等.論國有林地流轉對政策法規保障體系的需求［J］.林業科技，2015,40（2）:57-59.

［6］ 王巖，馬阿濱.轉型背景下的黑龍江森工林業科技發展研究［J］.森林工程，2015,31（6）:29-31.