土地流轉“非糧化”現象對糧食安全的影響與對策

文｜文翊 糧食科技與經濟雜志社總編輯

近年來，各地土地流轉規模逐年擴大，工商資本下鄉租賃農地呈加快發展態勢，潛在風險相繼顯現，尤其是流轉后出現的“非糧化”現象必然對糧食安全造成不利影響。

農地“非糧化”趨勢日益加快

據筆者考證, 農村土地流轉的實踐自20世紀90年代開始至今從未停止過，且流轉范圍越來越廣，規模越來越大，方式越來越多。不可否認，在家庭承包責任制背景下，土地流轉是農業規模化經營的重要選項，通過土地流轉可以實現土地相對集中，消除土地細碎化經營之弊。

近年來，中央實行“三權分置”制度改革，全國農村土地流轉全面推開，新型經營主體紛紛進入。據農業部最新統計數據表明,“目前,全國土地流轉面積已達4.6億畝, 超過承包耕地面積的三分之一, 土地流轉面積還有進一步擴大的趨勢”。總的來看，農村土地承包經營權流轉呈加快趨勢，流轉形式多樣，流轉對象多元。

農村土地承包經營權流轉狀況與農村勞動力轉移速度、農村二三產業發展程度相適應，多數地方是平穩健康的。然而，個別地方也出現了違背農民意愿強行流轉，流轉中出現“非糧化”等問題。“非糧化”的土地流轉，最直接的惡果就是耕地面積持續減少。投資農業領域經營的工商企業因經營不善而拖欠土地流轉租金，甚至違反土地流轉合同而 “跑路”“毀約棄耕”等失約現象常有發生。

國土資源部部長徐紹史指出：“農村集體土地決不能搞房地產開發。”目前，按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的原則，各地正在做好農村土地確權登記頒證工作，嚴格土地用途管制。農村承包地、宅基地、農村集體建設用地都要確權登記頒證。由于一些地方在土地流轉中難以守住糧食種植這一底線，土地流轉中的“非糧化”勢頭不減。一些本來種糧食的土地被流轉為搞養殖業、花卉業、生態農業、觀光農業、休閑農業等。

有些土地流轉后，雖然土地用途仍然屬于“農業范疇”，但種植經濟作物顯然成為首選。安徽省阜陽市農辦的調查顯示，土地流轉后每畝平均產值在3000—4000元之間，是分散經營的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜經營、速林木種植、水產養殖等，種水稻、小麥難以產生這么高的效益。

有媒體報道，在江蘇省贛榆縣墩尚鎮，養泥鰍1畝產出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個村的農民都愿意把土地流轉過來養泥鰍，他們除了拿固定的流轉費外，還在企業打工掙工資。也有些農戶自己從種水稻改成了養泥鰍，由泥鰍養殖協會負責收購和銷售。全鎮9800個農戶，耕地3.4萬畝，流轉土地2.1萬畝，有6000戶被協會組織起來養泥鰍，產值12億元，農民人均純收入從泥鰍產業就增收5470元，占比為68.6%，而種糧收益只占總收入的4.5%。

“比較效益就是導向”，對一個鄉鎮政府而言，不可能干預農民應該種什么，不種什么。目前農戶對農戶流轉的土地基本還是用來種糧食，但農戶對協會、農戶對企業、農戶對種養殖大戶的流轉多數出現了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快。因此，對這一影響糧食安全的苗頭要給予高度重視。

“非糧化”對糧食安全產生不利影響

有專家分析，“非糧化”對糧食安全產生不利影響有三個方面：第一，它會使糧食產量下降。在糧食單產一定的條件下，糧食播種面積的下降必然帶來糧食產量的下降。糧食單產的提高主要依賴糧食品種改良和生產技術提高，一般來說，品種改良和技術提高比較緩慢。因此土地流轉的“非糧化”必然直接導致糧食產量下降，危及糧食安全。第二，它會使土地肥力下降。土地由糧田改為設施農業后，田間的水利灌溉系統隨之改變，更為重要的是土壤層也發生了改變甚至破壞。一旦受流轉方因為流轉期限到期或因經營原因中途離開，將已從事設施農業的土地恢復為種植糧食的農田將非常困難，甚至根本不可能恢復。第三，損害了農民利益，降低了農民種糧積極性，影響糧食產量。“非糧化”給農民造成許多假象，由于糧食價格不高，農民收入減少，使人們不得以改種經濟作物，糧食種植面積銳減。

土地流轉與糧食安全的關鍵因素是土地，因為土地流轉是以土地為載體，而糧食安全中的糧食產量及糧食生產能力都與土地息息相關。當土地經營權流轉作為一種財產性收入被農民認同時，由于他們生活處境的復雜性，如農民因為買地下六合彩、賭博等陷入經濟困境，一時沖動下可能“賣地”；重大的自然災害、疾病等天災人禍使農民負債，也有可能被迫“賣地”償還；或者即便沒有這些壓力，一意進行土地流轉，導致耕種土地的大量流失，國家糧食安全必然出現危機。

當前土地承包經營權流轉還存在無序性、被動和不規范性。農戶土地租賃范圍主要在村組內部親戚、鄰居或朋友之間，仍然有超過一半的農戶的地租賃期限較短或不確定。農戶間的自由流大多為口頭協議，缺少書面合同，參考文獻，矛盾糾紛難以避免，私下進行的流轉缺乏申請、登記、報告等一統系列程序，缺乏集體經濟組織的適當干預，處于無序狀態。發包中由于對預期增值認識不清或者漠視，造成對農民、集體利益的損害，甚至剝奪農民承包，造成不穩定因素。

同時，有專家還分析了土地流轉中農村勞動人口減少對糧食安全的影響。隨著中國經濟的發展和城市化進程的加快，大量農民涌向城市并且以青壯年為主，在農村只剩下老人和小孩。由于農村出行交通不便、公共衛生服務缺失、商業環境落后、農業產業化任重道遠等，使得在外務工的農民工出來工作后，隨著眼界的開闊，對老家農村會感到諸多的不適應。而正是這一代農民工大多都不習農事，也不愿農事，再加上城市生活已經占用了他們的大部分時間，承載了他們幾乎所有的夢想，所以他們對祖輩賴以生存的土地也就慢慢地疏遠了。農村勞動人口的減少會大大降低糧食生產能力，特別是在不能實行新品種引進和應用的地區。

嚴格控制農地流轉“非糧化”行為

眾多流轉農地“非糧化”行為與國家政策要求相違背，給我國糧食安全帶來嚴重隱患。據農業部總經濟師錢克明在國務院發展研究中心主辦的“中國發展高層論壇”報告中預測，到2020年，中國糧食需求量預計達到7.2億噸，而糧食生產極限大概為6.5億噸左右。因此，為滿足日益增長的糧食需求量，必須嚴格控制農地流轉后“非糧化”行為。

最近，一項國家社科基金課題研究的作者劉丹撰文指出，農地優先流轉給糧食加工企業和種糧大戶是提高糧食生產效率的重要手段，將農地流轉給種糧大戶和糧食加工企業有利于確保農地流轉后繼續用于糧食生產，也有利于形成糧食經濟的產業化發展道路。糧食產業鏈包括糧食生產、收購、加工轉化、產品、消費等五個階段。由于我國農產品市場受國家價格調控影響嚴重，糧食生產、收購和加工出現脫節現象。如2009年下旬在國際市場大豆價格快速下跌的情況下，國家臨時收儲的高價大豆連續數次流拍，出現了一邊是國儲大豆“倉滿為患”，而另一邊則是不少國內油脂加工企業“無豆下鍋”的尷尬局面。在這一過程中如果糧食生產、收購和加工能夠實現對接，糧食產業發展就會順利進行。除將農地優先流轉給糧食加工企業外也可以流轉給種糧大戶，種糧大戶具有糧食種植的初步規模和糧食種植經驗，將農地流轉給種糧大戶可以充分發揮糧食種植規模化效益。因此，將農地優先流轉給糧食加工企業和種糧大戶是實現糧食種植產業化發展和糧食安全的必然選擇。

目前，農地流轉費用在我國還沒有形成嚴格的指導標準，流轉費用由農地承包者與經營者之間根據具體情況協商決定，不同年份流轉情況也有所差別。有些地方以糧食實物量估計，如安徽某地農地流轉按照當年180公斤水稻市場價為折算標準。一般農戶只會拿到以水稻最低市場價估算的農地流轉費用，嚴重影響農戶流轉農地意愿。還有些地方農地流轉費用市場價格混亂，農戶盲目抬高流轉費用，造成種糧主體收益大大減少。針對這樣的情況，需要依據農地質量、農地附近交通情況和農地聚集程度等因素制定農地流轉費用分類指導標準。

劉丹認為，規避政府強制流轉行為流轉農地“非糧化”行為，與工商資本下鄉和地方政府、村集體聯合操縱農村集體土地有很大關系。我國農村土地歸集體所有，農民享有承包經營權。盡管農村土地承包權30年不變，但村集體對農村土地仍有較大管理權，且不少農民還保留著傳統“公社”思想，對村集體的安排被動接受。如四川省劍閣縣村小組強制種煙葉事件，地方政府將村干部工資與農地強制流轉指標掛鉤，逼迫農地流轉“去糧化”。基于此，要規避政府強制流轉行為，建立農地流轉政府工作備案與審核制度。上級政府應在制定嚴格農地流轉準入規則的基礎上，嚴格審核農地流入主體自身資質，使政府強制流轉農地的“尋租”行為在源頭上得到遏制。

當前，急需建立一套完備的且與流轉出農地農戶利益掛鉤的監督體系。農民將土地流轉后并不意味著對土地失去管理權，除收取租金外也要承擔一定的監督責任，定期檢查承包農地是否仍在進行糧食種植。為防止農戶短視行為，可在農戶流轉租金中收取一定比例質保金，在年末按照農地使用情況確定歸還及獎勵金額。除與農戶自身利益相關監督外，國家也需要有負責農地生產監督的專門部門，建立政府與保險公司的業務合作關系，建立農業經營主體間相互監督的機制。國家、社會和農戶聯合監督才能確保農地流轉后真正用于糧食生產。

完善流轉農地種糧補貼機制是激勵農業經營主體選擇農地流轉及流轉后用于糧食生產的重要方式。當前，為鼓勵農地流轉，政府財政對具有穩定流轉關系、符合土地承包政策法規等條件的土地承包者給予補貼。原有糧食補貼在承包戶與經營戶間協商分配，新增補貼向規模化糧食生產主體傾斜，這樣的補貼方式加快了農地流轉但沒有達到保障流轉農地用于糧食種植的目的。當前，流轉農地種糧收益低成為制約農地經營主體繼續種植糧食的重要因素。如果能形成針對種糧低收益的補貼機制無疑對愿意種糧的經營主體來說是極大的扶持。補貼不僅僅局限于資金補貼還可以增強種植技術形式補貼，如為農地規模化經營者定期進行技術培訓，將先進的播種技術推廣給農地經營者，幫經營者引進生產機械等。非現金補貼也可以規避農業經營主體為騙取補貼而將流轉農地“非糧化”。

另有專家強調，農村土地流轉過程一定要“堅持最嚴格的耕地保護制，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線”和實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。

土地流轉中，出現強征土地，亂占耕地等現象，嚴重侵犯了農民的合法權益，不利于糧食生產的穩定。這就要求政府健全社會保障制度，保護農民利益，使農民老有所養，病有所醫，從而提高他們的生產積極性，提高糧食產量，保障國家糧食安全。

湖南省省委黨校教授張四梅表示，加強農村土地流轉審查監督，進一步規范農村土地流轉行為，保障國家糧食安全尤為重要。張四梅提出了四個方面的建議：健全土地流轉審查監督機構；完善土地流轉審查監督制度；加強流轉信息跟蹤監管服務；構建土地流轉監管獎懲機制。