我國食品安全標準體系存在的問題與對策

□ 黃景初 葉秋雄 陳悅銘 廣州市食品檢驗所

近年來，一系列食品安全事故被曝光，人們逐漸意識到食品安全的重要性，相關部門已經建立了科學的食品安全標準體系制度。食品安全標準體系作為食品安全監管活動的重要依據，其重要性不言而喻。食品安全標準體系是指在食品產供銷的各個環節（包括種植養殖、生產、流通以及銷售與餐飲服務等），食品質量安全及其相關信息能夠被順向追蹤（生產源頭—消費終端）或者逆向回溯（消費終端—生產源頭），從而使食品的整個生產經營活動始終處于有效監控之中。該體系能夠理清職責，明晰管理主體和被管理主體各自的責任，并能有效處置不符合安全標準的食品，從而保證食品質量安全。例如，HACCP（危害分析和關鍵控制點）、ISO22000（食品安全管理體系）、GMP（良好操作規范）、GAP（良好農業生產規范）等。

中華人民共和國成立后，食品安全標準體系建設經歷了漫長的歷史演進過程，從1951年發布的《關于在輕工業及食品工業中推廣先進工作方法的指示》《中華人民共和國食品安全法》，我國食品安全標準不斷重塑，體現了其漸進性。《中華人民共和國食品安全法》詳盡地規定了食品安全標準的一系列事宜，包含其強制性、原則性、制定主體、制定程序。按照《食品安全法》的最新規定，食品安全監管部門、檢測機構、食品生產經營者都必須強制執行食品安全標準，這些標準包含國家安全標準和地方標準。這個食品安全標準僅僅限于《食品安全法》的規定，任何部門和機構不得自行制定其他標準。

我國食品安全標準分類

國家標準

對需要在全國范圍內統一技術要求的，由國務院標準化行政主管部門、衛生行政、農業行政等部門制定國家標準。

行業標準

對沒有國家標準而又需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求所制定的標準。行業標準不得與有關國家標準相抵觸。有關行業標準之間應保持協調、統一，不得重復。行業標準在相應的國家標準實施后，即行廢止。行業標準由行業標準歸口部門統一管理。

地方標準

地方標準是由地方（省、自治區、直轄市）標準化主管機構或專業主管部門批準，發布，在某一地區范圍內統一的標準。在1988年以前，我國標準化體系中還沒有地方標準這一級標準，但其客觀上已經存在，如在環境保護、工程建設、醫藥衛生等方面，由有關部門制訂了一批地方一級的標準。它們分別由城鄉建設環境保護部、國家計委、衛生部管理。另外，在全國現有的將近10萬個地方企業標準中，有一部分屬于地方性質的標準，如地域性強的農藝操作規程，一部分具有地方特色的產品標準（如工藝品、食品、名酒標準）等。

我國食品安全標準存在的問題

“食品安全標準的科學性、合理性、安全性與可靠性直接關系到消費者的人身安全。”食品安全標準落后已經嚴重阻礙了食品監管的發展，這是我國的食品安全監管受到質疑和詬病的重要環節。存在的問題包括以下幾點。

食品安全標準與實際需要不符

食品安全標準在食品安全監管中扮演著重要的角色，因為一種食物是否是安全的，是否有風險，能否被生產銷售，其實取決于標準如何制定。因此，標準必定需要根據社會的發展、公眾對安全的理解和認知，以及技術水平而不斷變化更新。我國食品安全標準的基本情況是：許多現實需要制定的標準缺失或相對滯后，已制定的標準無法滿足我國社會日新月異的食品安全問題的需求。

《食品安全法》公布施行前，我國已有食品、食品添加劑、食品相關產品國家標準2 000余項，行業標準2 900余項，地方標準1 200余項，基本建立了以國家標準為核心，行業標準、地方標準和企業標準為補充的食品標準體系。但這一數據尚不能滿足食品安全監管需求，與歐洲等發達國家相比，差距依然比較大。歐洲與農藥殘留相關的標準約15 700多個。由于《標準化法》的限制實際上無法發揮統一規劃、制定、審查、發布的作用，管理上缺位、錯位、混亂現象時有發生，導致我國食品標準更新較慢，近年發布的不多。其中發布年限在5年以上的占了一半以上，在10年以上的甚至占了1/4，個別標準甚至已經超過20年未修訂。一般來講，食品安全標準的修訂周期為5年，因為5年時間，技術工藝以及社會對食品安全的定義將具有較明顯的發展，食品安全標準應當回應這種發展。如果長時間不加以修訂，則其適用度就會下降，從而影響食品標準的時效性。

食品安全標準門檻較低

我國食品安全標準為了適應我國的發展水平，只大多設置在了較低的水平，其中能夠達到國際標準和國外先進標準的比例還不多，甚至有許多標準與國際的一般水平之間存在較大差距。而在各種標準中，只有國家標準是食品安全法規定的全國通用的強制性標準，行業標準和企業標準都不是，地方標準具有地域性，一直因為容易導致地方貿易壁壘而受到譴責。因此，只有國家標準才是強制性適用于全國的，對全國人民保護最有效的。如果國家標準制定得太低，等于將全國人民都暴露于較大的風險之下。

以在業內引起巨大爭議而備受社會關注的牛奶標準為例。我國添加藻類的嬰幼兒谷類輔助食物中，無機砷的限量為0.3 mg/kg，其他嬰兒輔食中無機砷的限量為0.2 mg/kg。而歐美國家的標準中相關產品含砷量僅為1.7 μg/kg，相差較大。有乳業專家直接指出：“中國乳業國家標準全球最差，并為大企業所綁架”；光明乳業總裁郭本恒認為我國的生奶標準中，“細菌總數”和“蛋白質含量”兩項指標上的設置是全世界最低水平的，而其中甚至沒有抗生素、亞硝酸鹽等指標。

食品安全標準體系較為混亂，執行率不高

在我國，不同的政府職能部門依職責分別制定農產品質量安全、食品衛生、食品質量等國家標準和行業標準，各個地方都根據本地需要制定地方標準。企業還會根據實際需要建立企業標準，在這些標準中，既會出現交叉的情況，又會出現銜接不上的情況。例如，蘋果，既有國家標準，又有農業部頒布的無公害標準、綠色標準、蘋果外觀等級標準，還有原商業部頒布的蘋果銷售質量標準；月餅類產品的行業標準就有4個。同一產品有多個標準，并且檢測方法、限量值都不一樣，不僅檢測人員沒有統一的判定標準，食品的生產及市場監管也無法適應，甚至影響了實際的食品安全監管工作。

例如，2013年4月的農夫山泉事件中，《京華時報》通過多篇報道，指責農夫山泉桶裝水所達到的標準不如自來水。由于農夫山泉瓶身上標注的是浙江省地方飲用天然水標準DB33/383，該標準在砷、硒、鎘等有害物質的限量值上寬松于GB5749《生活飲用水衛生標準》，這成為媒體的指責依據之一。在這個案子中，既涉及浙江省的地方標準與國家自來水標準的對比，也涉及浙江省的地方標準與國家《瓶（桶）裝飲用水衛生標準》的對比，還涉及浙江省的地方標準與廣東省標準的對比，等等，各標準之間檢測種類不同、適用范圍不同，檢測含量不同，最終造成了農夫山泉事件中“公說公有理，婆說婆有理”的狀況。

完善我國食品安全標準體系的建議

在食品安全監管中，食品安全標準不僅是生產者應當遵循的生產守則，也是消費者購買食品的重要指標，更是監管部門重要的監管依據。

標準的匹配與更新

從我國消費者不斷在境外購買奶粉等食品的情況看，我國公眾對本土食品的期待遠高于現有在食品標準之下的實際食品安全水平。政府應當重視這種現象，與國際差距過大的食品安全標準將無法發揮監管工具的作用，無法助力于政府實現自身的監管責任。因此，政府應當綜合考慮我國現有國情、國民的身體素質和膳食結構、公眾的食品風險觀和食品安全需求，研究借鑒國際標準，確定我國的食品安全標準。對于國際標準，一方面需要參考其他國家的標準，另一方面可以參考國際食品法典委員會的食品標準。

此外，還應當增強食品安全標準的時效性，保持更新率。以5年為一個周期，不斷審查現有標準是否已落后過時，是否出現交叉沖突，是否與現有工業水平和公眾需求向匹配。衛生部和農業部曾在2008年左右成立了協調專家小組，對我國當時有效的160多項乳品標準進行了清理與整合，最后統一為66項乳品安全國家標準。以后這種清理和更新可以定時進行，增加標準的時效性，制定符合我國發展需要的新標準，從而使食品的安全性得到更好的保障。

規范食品安全標準制定中的專家意見制度

根據最新《食品安全法》的相關規定，國務院衛生行政部門的國家標準評審委員會才有資格制度國家食品安全標準。其草案應當廣泛聽取食品生產經營者、消費者、有關部門等方面的意見。這意味著，一個標準的制定，需要征求專家、消費者、食品生產經營者的各方意見。但實際上，這些主體的意見差別極大，且基于不同的風險認知，其結論可能是不可調和的。例如，在2010年的面粉增白劑存廢之爭中，關于食品添加劑這種在公眾眼中是有害的物質，食品安全領域最為權威的學者陳君石院士則堅持聲稱“食品添加劑是食品工業的靈魂”，認為不應當禁用該添加劑。而在金箔如酒的事件中，在公眾眼中有毒的金箔，在專家眼中卻是合理的食品添加劑，并無大驚小怪的理由。食品安全標準的制度需要解決這種不同主體極強的差異性，通過規范各方的利益沖突甚至是專家隊伍中的利益沖突，健全意見征求機制并完善改進專家遴選機制、專業分委員會制度等，實現食品安全標準的制定既科學又民主。

促進標準體系的完善與執行落實

食品安全標準這一監管工具如果無法有效地運用，不但浪費標準制定的人力物力，也導致廣大消費者曝露于危險之中。因此，一方面，標準體系應當進一步完善，通過梳理，重點解決標準重復、標準沖突問題，盡量減少非地方特色產品的地方標準，并查找缺漏。另一方面，盡快將所有企業，特別是依然處在標準網絡之外的中小企業納入標準之內。政府必須加大對食品安全標準的落實力度檢查，并且嚴格執行相關法規。這需要提高政府的硬件設施，包括監測能力、人員配置；加強引導性和支持性手段，例如加強標準的宣傳和培訓，向生產者和消費者大力普及食品安全標準知識，特別是讓消費者關注食品安全，了解其重要性，并懂得在日常生活中作為對企業、對產品的評價指標和選擇依據。