論美國第十六條憲法修正案的通過

劉英

美國關(guān)于所得稅法案的通過經(jīng)歷了一個漫長而曲折的過程。在19世紀80、90年代平民主義運動興起，形成其高潮的農(nóng)民聯(lián)盟運動和成立的平民黨都提出改革稅收制度-征收累進制的所得稅。這個改革要求引起了兩大黨的關(guān)注尤其是民主黨。之后民主黨和共和黨內(nèi)進步派一直致力于通過關(guān)于所得稅的法案。 直到進步主義運動時期，國會通過了關(guān)于所得稅的第十六條憲法修正案。

1 平民黨的改革訴求

在19世紀70年代到90年代，發(fā)起了一場以西部和南部農(nóng)民為主體的平民主義運動。其運動大致經(jīng)歷了三個階段：格蘭其運動、綠背紙幣黨、農(nóng)民聯(lián)盟和平民黨。在第三階段達到了運動的最高潮，形成了平民黨的主要政綱。反映了廣大農(nóng)民反對壟斷勢力、金融資本，主張國家對經(jīng)濟的干預，從而促進政治民主化的要求。

在早期的平民主義運動中，改革稅則成為了農(nóng)民們的普遍要求。1893年的經(jīng)濟危機沉重打擊了農(nóng)民，農(nóng)民的經(jīng)濟處境更加艱難。南部和西部的農(nóng)民對關(guān)稅的批評加劇，但是他認為改變關(guān)稅政策是很困難的。于是，他們希望通過稅制改革來促進社會公正。尋找一種稅收制度可以打擊壟斷勢力。而各個州的農(nóng)民大都認為需要一種聯(lián)邦所得稅。

綠背紙幣運動時期采納了勞工改革黨的綱領(lǐng)，并通過了所得稅綱領(lǐng)。在這些和其他活動的影響下，來自中西部和南部地區(qū)的代表在此前向眾議院提出了14項不同的所得稅法案。此后，在全國農(nóng)業(yè)車輪會加入南方聯(lián)盟的會議上，通過了一些呼吁政府改革的綱領(lǐng)：“我們要求征收累進所得稅，因為我們認為這是最公平的稅制，使政府的負擔落在最有能力支付的人身上，而不是由農(nóng)民和機械師擔負，并免除百萬富翁，債券持有人和公司的義務”。南方聯(lián)盟在成立時通過一個綱領(lǐng)：“在‘人人享有平等權(quán)利，不享有任何特權(quán)的原則中，我們要求國家或者州的稅收，不得用于服務一階級的利益，以犧牲另一階級的利益為代價。”與此同時，北方聯(lián)盟在成立時的政綱中宣稱：“為了消除資本的不公正積累和侵占，我們要求征收累進所得稅”。在象征平民黨做為第三黨成立的奧馬哈會議上公布了競選政綱—“奧馬哈政綱”，明確平民黨人的行動綱領(lǐng)，也反映了在政治、經(jīng)濟、土地等各方面的訴求，在經(jīng)濟方面，平民黨人明確主張征收累進所得稅。所得稅又被重新提出，且出現(xiàn)在一個政黨的政綱中。此后，平民黨人便積極的參與到各州的州議會，參與美國國會議員的競選，從而實現(xiàn)自己的綱領(lǐng)。

1893年危機造成嚴重的經(jīng)濟蕭條，來自西部和南部的平民黨人要求征收累進所得稅的壓力增大，足以開始改變民主黨領(lǐng)導層的地位。此時，民主黨控制了國會兩院。他們在眾議院的領(lǐng)袖來自南方和西部，包括田納西州的本頓·麥克米林（Benton McMillin），他是國內(nèi)收入籌款小組委員會的主席。在1894年的威爾遜關(guān)稅法案中，他提出了增加所得稅的法案。但由于來自東北部民主黨的敵意，以及大多數(shù)共和黨的反對，限制了這項稅收的累進性。

1894年所得稅法案提交國會。在國會里，主要黨派的投票表決，196名民主黨人和8名平民主義者投票贊成所得稅，占據(jù)投票總數(shù)的多數(shù)，因而這一年所得稅在國會里獲得通過。但在1895年，最高法院對波克訴農(nóng)民貸款和信托公司一案作出裁決。認為通過的所得稅法案是一種“直接”稅，因為聯(lián)邦政府未能按人口在各州分配這種稅而是直接向公民個人征收這種稅，所以宣判是違憲的。關(guān)于所得稅的爭論并沒有因為違憲而停止。在此之后卻成為了重要的政治問題，成為了兩大黨競爭的主題之一，對之后的政治發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。

2 第十六條憲法修正案的通過

1894年所得稅法案雖然被廢除了，但卻引起了兩大黨的關(guān)注。民主黨開始提出憲法修正案，允許征收所得稅。在1896年的總統(tǒng)競選中，支持平民主義的布賴恩領(lǐng)導下的民主黨人把所得稅原則納入了他們的政黨綱領(lǐng)，所得稅由此得到民主黨的重視。在接下來的時間里，民主黨為了獲得平民黨人的支持，多次提出了所得稅法案。在1898年美西戰(zhàn)爭期間，為了增加財政收入，民主黨再次提出征收所得稅，但是由于1895年最高法院宣布這一法案違憲，再加上共和黨人認為他們不需要面對為戰(zhàn)爭提供資金的任何壓力，認識到只有通過修正案，才能使最高法院的態(tài)度軟化。在1908年的選舉運動中，民主黨在政綱中宣稱：“我們將支持所得稅作為稅收制度的一部分，我們敦促提交一項憲法修正案，具體授權(quán)國會對個人和公司的收入征收稅款，最終使富有的人能夠承擔起聯(lián)邦政府的相應負擔。”這一提議雖未能獲得共和黨的贊成，也由于民主黨競選的失敗而未能實現(xiàn)，但在隨后的時間里，民眾對所得稅的支持逐漸增加，美國農(nóng)村地區(qū)的增長最為顯著，而中西部和西部地區(qū)的增長尤為強勁。

共和黨領(lǐng)導人如威斯康辛的州長拉福萊特發(fā)現(xiàn)所得稅成為了吸引選民支持該黨的改革議題之一。西奧多·羅斯福總統(tǒng)和威廉·霍華德·塔夫脫總統(tǒng)都認識到了這種支持，并分別在1906年和1908年對所得稅做出了含糊的表態(tài)。 羅斯福總統(tǒng)在1906年主張：“累進所得稅這一適當?shù)念愋蛯⑹锹?lián)邦稅收中的一個可取的特點，希望能夠制定出一種最高法院宣稱為合憲的稅法。”1908年，塔夫脫總統(tǒng)在辛辛提那的演講中提到;“在我看來，關(guān)于所得稅的憲法修正案是不必要的，我認為，當關(guān)稅保護制度不能提供足夠的收入以滿足政府需要時，所得稅可以而且應該根據(jù)最高法院的裁決制定符合憲法的規(guī)定。”此后，在東北部城市，對所得稅的普遍支持也在增加。共和黨和民主黨領(lǐng)導人都發(fā)現(xiàn)，關(guān)于所得稅的議題開始吸引他們的選民。

1909年，塔夫脫當選總統(tǒng)后，開始踐行自己的競選承諾—降低關(guān)稅，為了彌補關(guān)稅降低后造成的財政收入不足的后果，共和黨內(nèi)進步分子要求征收所得稅的呼聲日益高漲。在1909年6月16日，塔夫脫總統(tǒng)在提交參議院的信中寫道：“因此，我建議國會兩院以三分之二的票數(shù)提出一項憲法修正案，賦予國民政府征收所得稅的權(quán)力，不必按人口在各州之間分攤。”6月17日，參議院財政委員會擬議了關(guān)于所得稅的憲法修正案：“國會有權(quán)對收入直接征稅，勿須按人口在幾個州之間進行分配。”6月28日，參議院財政委員對此前擬議的修正案做了一些修改：“國會有權(quán)對來自任何來源的收入征稅，而不對幾個州進行分攤，也不考慮任何人口普查或統(tǒng)計數(shù)字。”7月14日，眾議院也提出內(nèi)容大致相同的修正案。將“直接稅”改為“對來自任何來源的收入征稅”是為了免受1895年波洛克決定的影響，使得這條修正案能夠在國會順利通過。關(guān)于所得稅的修正案在國會兩院審批的同時，參議院財政委員會主席納爾遜·奧爾德里奇便開始致力于向各州提交憲法第十六條修正案，使聯(lián)邦所得稅合法化。

1909年所得稅法案在國會通過后，開始尋求各州的批準。到1910年10月為止，就批準第十六項修正案問題采取了明確行動的州立法機構(gòu)有13個，由于民眾和中產(chǎn)階級對所得稅支持的呼聲日益高漲，再加上兩黨對所得稅的大力支持，為了維護黨內(nèi)團結(jié)，在各州積極活動，許多州議會不得不考慮批準第十六條憲法修正案，第十六條修正案在1913年生效。內(nèi)容即是：“國會有權(quán)對任何來源的收入課征所得稅，無須在各州按比例進行分配，也無須考慮任何人口普查或人口統(tǒng)計數(shù)”。

所得稅修正案的通過在美國歷史上有著不可或缺的作用，為以后的所得稅法案提供了很好的法律依據(jù)。在經(jīng)濟領(lǐng)域作為一個新的稅收政策出現(xiàn)，在政治上促進了美國的民主化進程。所得稅是直接向個人征收，個人收入越高，其繳納的稅率越高。因而在一定程度上打擊了壟斷資本的勢力。所得稅法案的建立在制度上為調(diào)節(jié)貧富差距，緩和階級矛盾，促進社會公正奠定了基礎(chǔ)。

（作者單位：遼寧師范大學）