以環境司法專門化守護生態環境安全
——訪最高人民法院環境資源審判庭庭長鄭學林

本刊編輯部

環境資源審判“五位一體”專門化機制是適應時代發展，具有現代環境司法理念基礎的新型體系，是依托環境法的特殊性和環境案件的突出特點而構建的現代化體系。

中華環境：為什么需要走環境司法專門化道路？

鄭學林：2007年以來，部分地方人民法院從服務和保障生態文明建設大局出發，積極探索構建符合時代發展需求的環境資源審判專門機構，貴州省清鎮市人民法院環保法庭的成立標志著規范意義上的環境資源審判專業化的開始。2014年6月，最高人民法院設立環境資源審判庭，7月，發布《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，確立環境資源審判專門化總體工作思路。2015年11月7日，第一次全國法院環境資源審判工作會議在福建龍巖古田召開，此次會議要求構建包括審判機構、審判機制、審判程序、審判理論以及審判團隊專門化在內的環境資源“五位一體”專門化體系，夯實環境資源審判的基礎。2016年6月，發布《關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》，明確了環境資源案件的基本類型和審理原則，豐富了環境資源審判“五位一體”專門化機制的內涵。

環境資源審判“五位一體”專門化機制是適應時代發展，具有現代環境司法理念基礎的新型體系，是依托環境法的特殊性和環境案件的突出特點而構建的現代化體系。

環境法的立法目的包含了專門化的內涵。環境法是為了協調人與環境的關系，保護和改善環境而制訂，其目的是保障人的生命健康和經濟社會可持續發展。從立法目的看，包含了三個方面：保護和改善環境，防治污染和其他公害，這是環境法的直接目的；保障公眾健康，這是環境法的根本任務；推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，這是我國新時期的經濟發展觀和基本理念。從以上三點可以看出，環境法具有社會法的屬性，領域涉及經濟發展、管理和科學技術等方面因素，包含保護社會公共利益和人民群眾合法環境權益等內容。實現環境保護法的立法目的，需要依靠立法、行政、司法機關的協調配合，需要人民法院給予有力的司法保障。而無論是審理環境污染、生態破壞案件，嚴厲打擊環境污染行為，促進行政機關依法履行職責，推進環境公益訴訟制度，保障人民群眾在優美環境中生活的權利，還是發揮司法裁判的評價、指引作用，依法有序引導社會公眾樹立生態文明理念，切實維護人民群眾環境權益、保護國家利益和社會公共利益，都需要人民法院依法審理環境資源案件，研究、制定司法解釋和規范性文件，將環境法的立法目的落到實處。

環境資源案件的性質提出了專門化的要求。一是環境案件具有高度專業技術性、公法私法融合、公益私益交織的復合性特點。現行以公、私法劃分為基礎，由民事、行政與刑事審判部門對環境資源案件分而審之的傳統司法模式已經不能有效應對環境資源保護的需要，加強環境資源司法保障需要走專業化的道路。將環境資源的民事、行政、刑事案件交由同一個審判庭審理，有利于準確把握各類訴訟案件的審判情況和彼此聯系，統一裁判尺度。二是環境資源案件數量大，復雜程度高，傳統民商事法官、行政法官難以適應審理環境資源案件的特殊要求，亟需專業化審判推動。目前，全國法院每年要審理各類環境資源案件十多萬件，其中包括數百件環境公益訴訟案件，在專業化審判模式的推動下，取得了較好的法律效果和社會效果。三是環境污染案件依附于自然環境要素，往往超出行政區劃的范圍，有必要建立跨行政區劃審理環境案件的機制。根據京津冀、三江源、長江流域等重點區域環境資源保護需要，我們在上述區域推進環境資源案件的集中管轄、專門管轄和提級管轄機制，促進重點區域環境質量的持續改善。四是環境資源案件中涉及環境損害成因、因果關系認定、損害結果鑒定等有別于其他審判的特殊之處和需要高度關注的問題，要求我們通過專業化研究制定司法解釋和規范性文件、開展研討、定期發布典型案例來逐步加以解決。

專門的審判規則要求法官有基本的環境法律素養。環境資源審判專門化的功能定位、內涵、目標任務以及實現路徑都對構建環境資源專門的審判規則提出了要求，專業的審判規則更需要我們根據各地生態環境和資源保護特點和司法審判需要，推動構建專業化審判團隊。從事環境資源審判的法官需要具備以下幾方面法律素養，一是具有嚴格執法、維護權益、注重預防、修復為主、公眾參與的現代環境資源司法理念，增強司法手段解決環境資源問題的信心和認同感；二是具有多學科的知識儲備，不僅包括深厚的法學功底，還需要具備相關科學技術知識，具有識別環境污染損害成因、損害結果及復雜因果關系的能力；三是具有一定的司法能動性，能夠充分運用舉證責任倒置、因果關系推定、專家輔助人參與和訴訟費用支持等手段，衡平雙方當事人訴訟能力。

環境資源案件容易受到地方干預，專門化審判也是解決主客場問題和地方保護主義的有效措施。建立專門化的環境司法體系，是適應環境糾紛的特殊性，解決環境司法領域主客場問題的重要手段，對于強化環境權益的司法保護意義重大。在案件受理階段，通過立案登記制改革，適度放寬對立案條件的形式審查；采取司法救助和便民措施，確保讓符合法定條件的環境資源糾紛案件能夠順暢地進入訴訟程序。在審理過程中，最大限度排除外界干擾，使法律規定能夠切實貫徹到案件審理過程中，落實到具體的司法裁判上。

中華環境：環境資源審判機構和受理案件為什么會存在地區分布不均衡的現象？

鄭學林：環境資源審判機構和受理案件的地區不均衡現象是客觀存在的，造成這種不均衡的現象，主要取決于以下幾個因素：

一是我國地區地理環境存在差異。由于我國地域范圍寬廣，地理環境的差異導致自然資源種類也存在地區性差異，東部地區林業資源豐富，西南部地區水資源較為豐富，中部、北部地區礦產資源豐富，因開采造成的生態破壞案件屢屢發生。因此，實踐中呈現出某一地區在某一類訴訟案件領域的數量優勢，如福建省，森林覆蓋率達63.1%，位居全國第一，省內三級法院均設立了環境資源審判庭，主要審理的案件也是林業案件。

二是地區間經濟發展程度不均衡。生態環境的變化是人類開發、利用自然資源的結果。人類開發利用環境要素和資源的方式不同，對生態環境帶來的影響也不盡相同。污染環境、破壞生態事件的發生與地區經濟發展程度有一定關聯性。經濟發達地區的工業企業較多，可能產生的污染壞境情形也較多；欠發達地區的環境資源案件較少，可能與其工礦企業較少有關。此外，地區產業類型也會影響案件類型，第一、第二產業發達的地區產生的污染環境、破壞生態事件也較多，環境資源案件相對較多，第三產業發達的地區往往環境資源案件較少。

三是地方黨委政府對環境保護的重視程度不同。部分地方政府重視經濟效益、忽視環境效益，存在犧牲生態環境換取經濟效益的做法。即使進入訴訟程序的環境污染、生態破壞案件，難免會存在地方出于保護經濟效益而干預訴訟的問題。這也是制約案件受理數量的因素。

四是地方法院對環境資源審判的重視程度不同。部分法院對環境資源審判工作缺乏足夠重視和總體規劃，沒有認真理解環境資源案件范圍，認為環境資源案件就是污染類案件或者資源權屬、侵權爭議案件，現有環境資源類案件數量不足、占比太小，調配專門審判機構開展環境資源類審判存有困難。此外，環境資源案件往往涉及地方經濟發展，解決難度較大，法院對于受理環境資源案件態度不夠積極，也在一定程序上制約了環境資源案件受理數量。

五是法官的業務素質參差不齊。專業審判人員缺乏制約著環境資源審判工作的順利開展。環境資源審判不同于傳統的民事審判工作，有其特殊的審判理念、審判方式、審判程序，證據審查、鑒定結論的判斷等都需要專業的知識和能力，部分法院這方面的專業人才匱乏。不僅如此，有的地方環境資源審判庭與其他業務庭合署辦公，環境資源法官還審理其他類型的案件，不利于專業人才的鍛煉和培養。

六是環境資源案件本身的特殊性。環境資源案件具有依附于環境介質的特殊性，本身在案件分布上就與一般民商事案件、行政案件有顯著區別。環境資源案件的特殊性和受理、審理的專業性決定了案件數量和受理范圍本身存在區域不均衡的特點，這也是我們加強環境資源審判工作專業化發展的應有之義。我們希望通過專業化審判和跨區域集中管轄的探索，逐步完善環境資源審判的新格局，平衡案件受理的不均衡現象。

中華環境：各地方法院如何形成統一的環境公益訴訟的審理規則和工作規范？

鄭學林：最高人民法院在指導公益訴訟審理方面做了大量工作?；拘纬闪私y一的環境公益訴訟審理規則和工作規范。

出臺司法解釋，細化環境審判程序規則。最高人民法院先后發布了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2015年1月）、《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2015年6月），對環境公益訴訟案件、環境侵權案件的起訴資格、受理條件、證據制度、責任方式、訴訟費用負擔等環境訴訟程序進行了細化。

制定工作規范，建立環境審判的可操作流程。針對環境審判的特殊情況，明確環境案件的工作流程，統一審判工作方式方法，對于環境審判工作的正規化、規范化、專門化意義重大。一是最高人民法院制定統一工作規范。2017年5月，最高人民法院印發《關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》，規定了社會組織提起環境公益訴訟案件的起訴、受理、審理前的準備（公告程序）、開庭審理、裁判和執行等具體程序；同時，對于檢察機關提起的環境公益訴訟案件，按照環境民事訴訟、環境行政訴訟應進行的庭前準備、庭審程序、鑒定意見等做出了統一規范。二是鼓勵各級人民法院完善工作流程。在成立環境審判機構較早的地方法院，高度重視總結審判實踐經驗，也制定了一些環境審判的工作流程。比如，貴陽清鎮環保法庭、重慶萬州區環境資源審判庭等環境資源審判機構積極推動并制定了庭審規則、證據規則、裁判文書制作規則。

發布典型案例，統一裁判尺度。2014年7月、2015年12月、2016年3月、2017年3月和6月，最高人民法院先后四次發布環境民事、行政公益訴訟典型案例。對環境公益訴訟審判中的相關問題進行了探索和回應，通過發布典型案例，對人民法院依法審理環境公益訴訟案件提供一定的示范和指導，促進案件裁判尺度的統一，進一步提升環境資源司法水平。

中華環境：如何看待環保組織在環境公益訴訟中的角色和作用？

鄭學林：自2015年1月1日新《環境保護法》實施以來，社會組織提起公益訴訟有了法律依據和制度保障。《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》有力指導了全國公益訴訟審判工作。各級人民法院積極暢通訴訟渠道，依法及時受理符合法定條件的環境民事公益訴訟案件，構建起有利于社會組織提起訴訟的程序和配套機制。兩年半以來，社會組織提起的環境民事公益訴訟案件呈現地域范圍逐步擴展，起訴主體日趨多元，受保護環境公益更加廣泛，公眾參與程度不斷提升的趨勢。從案件數量看，2015年1月至2016年6月，全國法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟一審案件93件，審結50件。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件153件，審結85件，受理和審結案件數量較上年度同期分別增長116 %、89 %。從起訴主體來看，目前已經提起環境民事公益訴訟的社會組織達到 25個，較上年度同時期增加11個。除了傳統的大氣、水、土壤等環境要素外，涉及氣候變化、瀕危植物、濕地、自然保護區以及人工環境等環境要素也已經成為社會組織提起公益訴訟的保護對象。各級人民法院通過大力推行人民陪審員參加公益訴訟案件審理，公開調解協議，引入第三方監督執行機制，依法準許緩交、減免原告訴訟費用等舉措，有效引導公眾有序參與環境治理。

2015年11月7日，第一次全國法院環境資源審判工作會議在福建古田召開。圖為環境資源司法實踐基地授牌儀式。CNSphoto供圖

最高人民法院不斷推動完善社會組織提起環境民事公益訴訟的程序規則。2017年3月，最高人民法院制定《關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》，對社會組織提起環境民事公益訴訟案件的起訴和受理、庭審前的準備和開庭庭審以及裁判和執行作出明確規定。2017年3月和6月，最高人民法院先后發布8起社會組織提起的環境民事公益訴訟典型案例。

新《環保法》施行以來，社會組織一直是提起環境民事公益訴訟的主體力量。雖然社會組織有著比一般自然人較大的優勢，但其在訴訟能力、證據收集、鑒定等方面仍然存在相當多的困難。下一步，無論從制度上還是實踐中，我們將努力推動構建依法維護社會組織提起公益訴訟合法權利的制度體系，同時，采取多種措施進一步解決實踐中存在的影響社會組織起訴的突出問題，推動公益訴訟制度健康有序發展。