深化實施新《安全生產法》之探討

王 欣

(泉州經貿職業技術學院 商務系，福建 泉州 362000)

為了規范安全生產管理工作，落實安全生產“紅線理論”精神，減少安全生產事故的發生，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議于2014年8月31日通過了《安全生產法》（以下簡稱新《安法》）的修改案，新法自2014年12月1日起正式實施。

這部歷經12年修改的法案有諸多亮點，其強調“以人為本”，將安全發展寫入了法條總則，為安全生產管理指明了方向；確立了做好安全生產工作必須貫徹的“十二字方針”，明確了安全生產的實現途徑；貫徹“三個必須”的原則，明確了安全生產監督管理者的身份及其執法地位，特別是賦予了鄉鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等基層安全監督者進行安全生產監管職責，為基層安監人員的執法行為提供了有效的法律保障……新《安法》是新歷史形勢下落實“發展絕不能以犧牲安全為代價”這一紅線理論精髓的重要法律保障。其頒布實施對于落實安全生產法制建設，強化安全生產監督管理，規范企業安全生產管理，遏制重特大事故，促進經濟發展和保持社會穩定具有重大而深遠的意義[1]。

但是，自新《安法》頒布實施以來，全國范圍內安全生產事故并未如預期那樣得到全面有效控制。火災、爆炸、坍塌、機械傷害、中毒等事故在各生產領域均有發生，特別是2015年8月12日，天津市濱海新區瑞海國際物流有限公司危險品倉庫發生特別重大火災爆炸事故，造成165人遇難，8人失蹤，直接經濟損失達68.66億元，造成巨大社會影響；2016年11月24日因壓縮工期、突擊生產造成的江西豐城發電廠冷卻塔施工平臺倒塌事故，造成74人死亡2人受傷，是十幾年來電力行業傷亡最為重大的事故。安全生產形勢依舊嚴峻是不容忽視的現實，深化實施新《安法》，是擺在安全生產管理者面前的重大任務。

一、新《安法》實施以來我國安全生產形勢依舊嚴峻

總體來說，“十二五”期間我國安全生產形勢已實現持續穩定好轉，全國生產安全事故總量連續5年下降，特別是新《安法》實施以來全國范圍內安全生產事故發生的幾率及事故損失均有較大幅度的下降。本文選取了2012年-2016年全國安全生產事故及其死亡人數的數據，具體如表1所示：

表1 2012年-2016年全國安全生產事故及死亡人數對照表Table 1 List of safe production incidents and deaths in China(year 2012-2016)

從表1中可見，從2012年至2016年，我國安全生產形勢逐步向好，安全生產事故發生數從33萬起下降到6萬起，事故死亡人數也從7.2萬人下降到4.1萬人，重特大事故發生數及死亡人數降幅顯著，在新《安法》頒布實施后的2015、2016年尤為突出，新《安法》的效用初步顯現[2]。但值得注意的是，我國煤礦行業2016年煤炭產量33.6億噸，煤礦事故造成538人死亡，百萬噸死亡率為0.16；但美國2016年煤炭產量約9億噸，煤礦事故中僅有11人死亡，百萬噸死亡率僅為0.012，我國煤礦事故死亡人數是美國的49倍，百萬噸死亡率為美國的13倍；而2016年我國非煤礦山事故造成525人死亡，美國則為16人，我國非煤礦山事故死亡人數是美國的33倍；全國所有行業十萬從業人員死亡率為4.0左右，對比英國、美國、日本等發達國家為1.0-2.0的水平，差距依舊很大。單就2016年我國安全生產的情況來看，較大安全生產事故發生的幾率依舊偏高，全國日均2起較大安全事故；煤礦、交通運輸、建筑施工、工貿行業、漁業船舶等領域均有重特大事故發生，涉及全國22個省，平均每起重特大事故造成18人遇難。整體安全生產形勢不容樂觀，新《安法》實施之初所預期的根本改善安全生產狀況的目標并未實現。

而且，我國目前正處于新型工業化、城鎮化和農業現代化持續推進發展的過程中，傳統與新型多種生產方式同時并存，從業人員業務素養參差不齊，安全意識普遍不高，由此帶來的事故隱患及安全風險復雜多變，致使我國安全生產事故的類型及特點也產生了新的變化：即安全事故逐漸從傳統高危行業向其它各行業轉移；從典型事故向非典型事故擴散；從大企業大事故向小企業大事故轉變；從城市向城鎮和鄉村擴展；從人員傷亡的“紅傷”向職業病等“白傷”延展……安全生產管理工作更為復雜困難。

因此，要在嚴峻的安全生產形勢中尋求突破口并提升安全管理的效能，實現“經濟發展”與“企業安全”互惠雙贏，達到安全生產形勢根本改善的目標，還是需要立法者和執法者回歸本位，從新《安法》運行的社會環境入手，探尋影響其效用發揮的主要因素并加以改進，讓這部安全生產領域的根本大法真正發揮其應有的作用。

二、影響新《安法》效用發揮的主要因素

（一）“以人為本，安全第一”的理念尚未徹底落實

新《安法》在總則第三條明確規定：“安全生產工作應當以人為本，堅持安全發展”，要求在開展安全生產工作時應把人的生命安全放在第一位，一切有關安全生產的方針政策、法律制度、工作安排和實施等必須緊緊圍繞并服從服務于這一根本要求[3]。同時，安全生產工作必須堅持依靠群眾，充分調動包括從業人員在內的廣大人民群眾的主動性和積極性。但是，從新《安法》運行以后安全生產管理的實際情況來看，該理念在生產企業，特別是中小型企業并沒有得到徹底的落實，“客戶第一、效益至上”的觀念仍是企業經營管理的主導思想。此外，相當一部分企業并未按照新《安法》落實安全生產管理機制：崗位責任人員缺失、權責不明；未能依法組織從業人員安全培訓及演練；未能合理設置應急救援預案并有效建立隱患排查機制……其背后折射出的“以效益為本，客戶第一”的理念與新《安法》的立法宗旨相悖，“以人為本，安全第一”成為空談。

（二）基層安全監管者安全監管的效用并未得到有效發揮

基層安全監管隊伍身處安監工作的前沿，直面各類生產經營單位，是落實國家安全生產政策法規的“領頭羊”。新《安法》正是著眼于我國安全生產管理的實踐，在法條中賦予了鄉鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等基層安全監管者進行安全生產監管的職責，為廣大基層安全監管者的執法提供了法律保障。但在實踐中，基層安監人員的執法權限仍受較大的限制，其安全監管的效用并未得到有效發揮，目前基層安監人員在日常監督管理中對個人違法者的處罰上限為50元，對單位違法者的處罰上限為1000元，無法對違法違規者形成有效的威懾，安全監管的效用大打折扣。

此外，基層安全監管力量不足也是制約其監管效用的原因之一。就晉江本地的情況來看，由于大量中小企業，特別是家庭作坊式小微企業的廣泛存在，使得安全生產監管工作面臨量大、面廣、線長、任務艱巨的困境。雖然在晉江已經實施由面及點，市管、鎮管、村管和員管統一協作的安全監管機制，但是相較于成百上千的生產經營單位，專兼職基層安監員人員缺口大、配置不合理的問題尤為突出。

新《安法》對安全生產工作要求越來越高，基層安監員的工作壓力越來越大，特別是2014年6月1日晉江陳埭酷哥靚妹鞋業有限公司火災事故發生后，分管該企業的安監員受到刑事責任追究，不少基層安監員的工作熱情大打折扣，不愿管、不敢干，多干多錯的畏難情緒極大地影響其工作積極性。另外，鄉鎮安辦人員調動快，屬地鄉鎮安監員更換頻率高的情況也比較普遍。這導致了基層安監隊伍極不穩定，這嚴重影響了安監工作的連續性，極易造成安全監管工作缺位。

（三）企業主體責任意識不強，尚未形成有效的企業安全文化建設機制

新《安法》在總則第五條明確規定：“生產經營單位的主要負責人對本單位安全生產工作全面負責”，又通過第十八條明確了生產經營單位主要負責人的七項職責，具體如圖1所示：

圖1 生產經營單位主要負責人工作職責Figure 1 Responsibilitiesof person in charge of production and operation units

從圖1中可見，生產經營單位主要負責人的工作職責涵蓋安全生產的各個層面，其中，建立、健全本單位安全生產責任制是生產經營單位主要負責人最重要的職責。倘若生產經營單位的主要負責人都能依照法律的規定，嚴于律己，從源頭上落實安全管理，本質上的安全生產將指日可待。但在實踐中，筆者發現絕大多數生產經營單位的主要負責人在安全管理方面往往抱著消極被動的心態，主體責任意識不強。特別是在“屬地管理”的安全監管格局下，將安全生產的重擔倒置于基層監管人員的身上，“不檢查時不管理”，“檢查時充充門面應付了事”，“出事后相互推諉責任”的現象比比皆是，企業并未真正擔負起安全生產的主體責任。

而且，正是因為生產經營單位的主體責任意識不強，阻礙了企業的經營控制者對本企業的安全現狀的研判，在企業安全文化建設這一方面步履維艱。自1986年蘇聯切爾諾貝利核電站由于人為原因發生爆炸，釀成核泄露的世界性大災難，國際原子能機構(IAEA)的國際核安全咨詢組(INSAG)提出“安全文化”的概念之后，安全文化建設日益成為安全管理者們研究的重點。特別是杜邦公司以其安全文化建設推動安全管理的成功案例被廣泛推介后，建設適用于特定企業的安全文化成為安全管控的重點。但受經營者主體責任意識不強，忽視安全管理研究，員工的安全宣傳教育不到位等因素的影響，我國絕大多數企業尚未形成有效的企業安全文化建設機制，安全管理的方式簡單粗放，放之四海而皆準。

（四）違法制裁難以到位，安全生產誠信體系建設緩慢

新《安法》被譽為史上最嚴厲的安全管理法條之一，在立法層面上對違法違規者架構了嚴密而嚴厲的處罰制度，既擴大了行政處罰的范圍，并且在維持罰款下限基本不變的前提下將罰款上限提高了2至5倍；對應予處罰的違法行為規定了明確的法律責任，而且多數罰則不再將限期整改作為前置條件。其增加的對事故企業及其主要負責人的罰則和主要負責人終身行業禁入的處罰措施使得新《安法》更具實操性。但是，從新法運行兩年以來的具體案例來看，違法制裁卻很難到位，是新《安法》適用時的軟肋。

例如，新《安法》對事故企業最高的罰款額度可達2000萬，但是該罰款力度對于規模以上企業而言依然較低，難以形成足夠的威懾。此外，新《安法》創造性提出的“黑名單”約束機制也因為安全生產誠信體系建設緩慢而大打折扣，實踐中不乏事故企業負責人在企業出事后關停企業，在他處另起爐灶恢復生產經營的案例，這樣一來，新《安法》架構的罰則難以落實，法律的約束力也由此受到影響。

（五）安全生產社會化服務體系建設步伐緩慢，社會監督難以到位

建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的安全生產機制是實現安全管理的五架馬車。就目前的實際情況而言，安全生產社會化服務體系建設緩慢，服務機構與被服務的企業在安全需求方面存在一定差異，企業參與積極性不高。經筆者調查，晉江市早在2010年即開始了對安全生產社會化服務體系建設的探索，但是迄今為止收效甚微，不少經營單位安全管理人員坦言，受制于設施設備、廠區布局、生產安排、管理經費的影響，社會化服務單位提供的安全管理建議往往難以被采納，社會化服務帶來的效果不大，而社會化服務機構也往往由于其提供的服務難以落實到位而逐漸退出，社會化服務體系建設的步伐較慢，成效不大。

此外，在安全管理領域，社會監管依托的是群眾、輿論、媒體的力量，但實踐中受風俗、人情、利益等因素的影響，廣大群眾對安全，特別是企業生產經營安全持“事不關己，高高掛起”的態度，社會監管難以到位。

正是因為上述社會因素的存在，使得新《安法》對安全生產的促進效用大打折扣。因此，進一步深化實施新《安法》，是這部迄今為止在安全生產領域立法水平最高的法律從立法層面真正走向實用層面的內在需要。

三、深化實施新《安法》的舉措

要深入實施新《安法》，實現安全生產“十三五”規劃的宏偉目標①，就應當從強化“依法治安”的理念入手，構建更加嚴密的責任體系，并依托企業安全文化的建設，進一步落實企業主體責任，形成安全=效益的社會共識。具體可以從以下幾個方面入手：

（一）深入貫徹落實“以人為本，安全第一”的要求，形成政府、企業、員工“依法治安”的共識

正如之前所述，大部分生產經營單位在日常安全管理中并未真正落實“以人為本，安全第一”的要求，法律意識不強，特別是對“安全法治”、“依法治安”的理解不夠到位，重效益，輕安管的現象較為常見。要改變現狀，突破安全管理的困境，更好地發揮新《安法》的效用，就應當進一步加強對安全管理法律法規的宣傳教育，樹立“知法、懂法、守法”的意識，深入貫徹落實“以人為本，安全第一”的原則[4]，讓安全成為衡量企業經營管理者工作績效的標桿，敦促其不斷探索從安全中尋求效益的路徑，形成政府、企業、員工“依法治安”的共識。

（二）從實際出發，著眼于企業，制定更具針對性和適用性的安全生產監督管理機制

要讓新《安法》更好地接地氣，安全生產監督管理部門就必須從本地情況入手，從企業的實際需要出發，制定出行之有效的安全監管機制，讓新《安法》與地方、企業安全管理更好地融合。

新《安法》正式實施后，福建省即開始對這部法律在福建具體實施的探索，取得了積極進展。省政府安委會在2016年出臺了落實安全生產“黨政同責、一崗雙責”工作機制和安全生產巡查工作制度，完成首批對福州、廈門、泉州市的巡查；出臺重特大事故防控總體實施方案以及煤礦、非煤礦山、危化品和工貿行業等具體實施方案，對危化品生產經營企業實行安全風險分級分類管控，推進全省32座“頭頂庫”和“采空區”綜合治理工作，開展隱患排查治理和誠信體系建設；推動安全生產標準化建設扎實開展，并將安全生產標準化建設納入2016年“立項掛牌辦理”項目，建立健全全省工礦商貿和學校等30個行業領域的評定標準體系、考評體系、工作保障機制、激勵約束政策措施；印發《福建省“十三五”安全生產專項規劃》和《福建省“十三五”安全生產專項規劃發展目標和主要任務工作分工》，修訂《福建省安全生產條例》；強化安全基層基礎、安全生產監管執法、安全生產專項治理等工作，取得良好成效。從2016年1-11月的數據來看，全省生產安全事故起數、死亡人數同比分別下降12.3%和6.0%；1-12月，全省共發生較大事故22起、死亡78人，同比減少7起、21人，分別下降24.1%和21.2%。這些探索無疑為未來新《安法》的實施指明了道路：只有從本地出發，探尋一套更適合本地生產經營單位的安全生產監督管理機制，安全生產管理才能更接地氣，發揮更大的效用。

（三）進一步落實安全生產主體責任，實現從“要我安全”到“我要安全”的轉變

落實安全生產主體責任，是在經濟發展新常態下實現企業可持續發展的客觀要求，也是構建和諧社會的現實要求，更是預防安全事故發生的關鍵。落實安全生產主體責任可以從以下幾個方面入手：

一是進一步完善“橫向到邊、縱向到底”的安全生產責任體系，從生產經營單位的本位出發，建立健全各級領導班子安全生產責任制，領導班子成員按照“三個必須”的要求和“誰主管、誰負責”，“誰審批、誰負責”的原則[5]，做好各自主管責任范圍內的安全生產工作，實現從“要我安全”到“我要安全”的提升。

二是通過“崗位安全生產責任書”的推行，實現安全生產責任從基層單位和部門到班組，再到崗位和職工個人的層層落實，明確不同層級安全生產的責、權、利，并與獎懲相結合，突出重獎重罰的原則，嚴格執行“安全生產一票否決制”，形成有效的激勵和約束機制。

三是積極推行安全生產承諾制度。通過簽訂《安全承諾書》的方式，讓每一位員工意識到安全并非只是老板和管理人員的事，而是跟企業的所有員工休戚相關；通過明確的權利及義務條款規范每一名崗位從業人員的安全責任，并要求其承諾時刻關注安全，絕不越“安全雷區”，形成對安全“齊抓共管”、“人人負責”的合力。

（四）轉變安全管理觀念，建立健全事故預防體系

要更好地適用新《安法》，實現安全生產的目標，生產經營單位應當轉變安全管理觀念，變“事后查處”為“事前預防”，通過建立有效的隱患排查整改機制和事故預防體系，真正把“安全第一、預防為主”落到實處。

1.應當從建立隱患排查整改機制入手

按照法律法規和安全生產標準化建設的要求，建立安全生產臺帳，定期對生產設施設備進行檢修維護，做到安全生產的“三同時”，及時排查“物”存在的安全隱患并落實整改。同時通過建立“員工相互監督，班組負責人隨時檢查”的機制，預防因人為因素導致的不安全生產行為，將事故消滅在其萌芽狀態。

2.應深化安全教育培訓，提升從業人員安全素質

通過政府組織的生產經營單位安全管理負責人常規安全培訓的帶動，推動企業安全生產內訓的全面普及。通過內訓，讓從業人員熟悉安全生產法律法規，掌握安全生產實用技能，使其具備更強的風險防范和應急處置能力，從而全面提高從業人員的安全素質。

3.通過應急預案的建設和演練，完善事故預防體系，提升生產經營單位應急處置能力

應急預案的建設相對滯后是我國大部分生產經營單位的通病，要提升其應急處置能力，最大程度的減少事故帶來的損害，就應當以生產經營單位的實際需求出發，完善事故預防體系。從建設具有本單位特色的應急預案入手，積極組織開展有針對性的演練，實現應急預案從實踐中來，在實踐中進一步完善，最終作用于實踐的目的，全面提升生產經營單位應急處置能力。

（五）加強安全監管隊伍建設，完善安全生產社會化服務機制

作為安全生產監督管理主體，政府安全監管管理部門及其人員在安全管理方面發揮了重大的作用。但目前的確存在安全監管隊伍人員不足，水平參差不齊，管理水平較差的現實問題，要充分發揮安全監管部門的監管力量，就應加強安全監管人員隊伍的建設，提升安監人員的工作能力[6]。通過建立健全職責明確、考核科學、管理嚴謹的安監員責任擔當制度、工作獎懲考核制度、人員規范管理制度等機制體系，明確“盡職免責、失職追責”的法律要求，提升其守法意識、提高其執法能力。并通過傳、幫、帶的方法引導安監人員相互交流安監經驗，共同探討解決安全監督管理工作中碰到的難題，提升安監人員業務素養，培養出一支“懂法、會管、能說”，適應實際工作需求的安全監管人員隊伍。

其次，安全生產管理離不開社會監管的幫助。要全面提升安全生產的社會監管能力，就應進一步建立“政府引導、行業自律、企業自主、社會監督”的全方位安全生產社會化服務機制。通過社會化服務機構提供的安全生產技術顧問服務、安全專家駐點服務、安全送教上門服務、安全生產宣教培訓服務等引導生產經營單位更好地實行安全管理，真正解決生產經營單位在日常安全管理過程中出現的“不會管，管不好”的問題。

除此以外，還可以通過法律法規的進一步完善，新科技的引進，社會誠信機制的完善、“黑名單”制度的推廣，安全監督管理平臺的建設等手段的綜合運用，讓新《安法》真正實現其立法目的，在安全生產領域最大程度地發揮作用。

注釋：

① 我國《安全生產“十三五”規劃》的目標：“到2020年，安全生產理論體系更加完善，安全生產責任體系更加嚴密，安全監管體制機制基本成熟，安全生產法律法規標準體系更加健全，全社會安全文明程度明顯提升，事故總量顯著減少，重特大事故得到有效遏制，職業病危害防治取得積極進展，安全生產總體水平與全面建成小康社會目標相適應”

[1]付小蓉.論新安全生產法的傳播和實踐[J].科技資訊,2015(8):227-227.

[2]甄增水.論“事故”的法學界定及安全生產法的修訂[J].華北科技學院學報,2016(3):111-115.

[3]劉瑞波，崔俊香.淺析安全生產法的亮點與瑕疵[J].天津市工會管理干部學院學報,2015(2):32-35.

[4]黃盛初.宣傳貫徹實施新《安全生產法》提高安全生產法治化水平[J].中國安全生產,2014(10):1.

[5]丁堯興.新安全生產法理論和實務 [J].建筑安全,2016(3):54-56.

[6]陳佳媛.試論新時期行業主管部門在安全生產監管中的權利限度與責任范圍：以對新《安全生產法》解讀為背景[J].法制博覽,2016(9):45-46.