能源領域“放管服”改革：進展、問題與出路

韓健+孫飛

〔摘要〕 全面深化改革的思想和智慧是習近平總書記治國理政新思想新戰略新舉措的重要組成部分，而深化簡政放權、放管結合、優化服務改革是全面深化改革的核心內容。黨的十八大以來，我國能源領域“放管服”改革取得了積極進展，但是依然存在有效宏觀調控不足、投資項目核準方式創新不足、部分審批權明放實收、監管對接機制不暢、相關法律法規修訂滯后等問題。黨的十九大正在開啟能源領域“放管服”改革的新篇章，下一階段深入推進“放管服”改革應把握以下六個方面的重點和舉措。即：深化能源供給側結構性改革，在供需“平衡”上下苦功；創新能源投資項目核準方式，在配置“效率”上作文章；建立健全權力運行機制，在行權“規范”上出實招；強化多元監管協同發力，在治理“效能”上拓思路；加快法律法規“立改廢釋”工作，在監管“保障”上動真格；加快向服務型政府轉型，在公共服務“供給”上提質擴圍。

〔關鍵詞〕 能源領域，“放管服”改革，權責清單制度

〔中圖分類號〕F426 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）01-0098-06

習近平總書記在主持十八屆中央政治局第二次集體學習時強調，必須堅持社會主義市場經濟的改革方向，以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域的改革 〔1 〕67。黨的十八大以來，能源主管部門根據習近平同志治國理政新思想新戰略和黨中央、國務院“簡政放權、放管結合、優化服務”改革（簡稱“放管服”改革）的決策部署和政策要求，上下統一思想、提高認識、沉淀智慧、創新監管，積極適應新常態下能源發展的新形勢、新要求、新任務，緊緊圍繞“放管服”改革的戰略部署和重點任務，優化能源領域審批制度和監管制度供給，圍繞市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，深入推進能源領域供給側結構性改革。從五年來的改革實踐看，能源領域“放管服”改革取得了一些積極進展。但能源領域依然存在一些發展不均衡、不充分的突出矛盾和問題，“放管服”改革與經濟社會發展的需要和市場主體的預期還存在一定差距。同時，黨的十九大對全面深化改革又提出了新的要求，習近平同志在新時代中國特色社會主義思想和基本方略中強調，堅持全面深化改革，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系 〔2 〕21。當前，要根據習近平同志治國理政新方略和黨的十九大精神指引，進一步把能源領域“放管服”改革向縱深推進，全面激發市場活力和社會創造力，努力開創能源監管工作新征途。

一、能源領域“放管服”改革取得的積極進展

從發展實踐看，五年來能源領域中“放管服”改革的重點領域和關鍵環節取得了一些積極進展，大批行政審批事項已經陸續取消或下放，市場主體得以有效“松綁”，監管整體效能不斷提升，服務水平持續優化，改革成效顯著，能源行業的亮點持續涌現，可以歸納為以下四個方面：

（一）深入推進簡政放權，真減真放一批貨真價實的重點項目

能源主管部門按照黨中央、國務院“放管服”改革的具體任務和基本要求，積極推進行政審批事項的下放、取消和清理工作，在下放事項數量和質量層面進展顯著。一方面從數量上看，大批行政審批項目陸續取消和下放，完成了國務院要求的60%標準。目前已取消行政審批項目17項，18子項；下放4項，17子項；國家能源局僅保留8項行政審批事項，清理規范中介服務2項，電工進網作業許可證核發項目正在整合之中、油氣對外合作項目已由審批改為備案①。另一方面，從含金量來看，下放的17個子項目包括固定資產投資項目風電站、火電站中的分布式燃氣發電項目等，以及發電類、輸電類、供電類電力業務許可證等重點項目。取消的17個項目中包括電力、煤炭、油氣企業發展建設規劃、專項發展建設規劃審批、電力市場份額核定等一批關鍵項目①。總體看來，能源領域“放管服”改革真減真放了一大批含金量高的重點項目，市場競爭活力逐步得到改善。

（二）打出有力監管組合拳，逐步提升監管整體效能

在能源領域“放管服”改革中，能源主管部門打出監管的“組合拳”，做足了監管的“加法”，監管的整體效能持續提升。一是在監管導向上實施“四個轉變”。即：高度重視向更加注重發揮能源戰略、規劃、政策和標準的引領作用轉變；向更加注重發揮市場配置資源的決定性作用轉變；向更加注重規劃、政策、標準的執行和落實情況的事中事后監管轉變；向更加注重改善能源公共服務、提高供給能力和效率轉變，進一步提升了監管整體效能。二是高度重視專項監管。積極推行定制化的專項監管模式，一事項一監管，增加監管的針對性、有效性，如對于煤礦建設秩序、火電項目優選、電源投資開發等投資項目審批、簡政放權落實情況的專項監管等。2013年以來，能源主管部門組織開展了23項專項監管、164項重點問題監管 ①。監管中發現了“放管服”改革中存在政策落實不到位、監管主體責任不明晰等一些突出問題。三是高效推進“雙隨機一公開”監管機制。能源主管部門及時制定出臺“雙隨機一公開”實施細則，規范運行機制，動態調整業務流程，公正文明執法，強化監管效能，優化營商環境。截至2016年底，抽查市場監管執法事項占總數的85.71%，有力地提升了發現問題、解決問題的治理能力②。

（三）增加和規范公共服務供給，全面提升政府服務效率

堅持以人民為中心的發展思想，不斷增加公共服務和公共產品的供給，加快向服務型政府轉型。一是積極搭建政府服務平臺。各級職能部門高度重視公共服務供給方式創新、優化服務流程、拓寬服務渠道。如創建的“一網一微一系統”和 12398能源監管熱線，實現能源主管部門與基層百姓需求信息的適時對接，既開辟了能源監管的新途徑，也搭建了服務民生的新平臺。二是全面清理和規范服務。能源主管部門全面清理不合理證明，簡化辦事手續，減輕企業負擔；在規范中介服務方面，沒有以任何形式制定、審批中介服務機構，中介服務的收費均實行市場自由定價。2015年以來，能源部門派出機構和直屬事業單位共取消11項不合理證明，切實降低了市場主體的運營成本①。三是推進“保留項目”標準化服務和規范審批行為。主管部門注重從行政許可事項管理、流程管理、許可服務、場所建設與管理、監督檢查評價等五個方面推行標準化服務，規范行政審批行為，全面實行“一個窗口”受理和辦理時限承諾制等。如近期出臺了壓縮用電報裝時間實施方案，旨在精簡申請材料、簡化業務流程、壓縮報裝時間，明確規定居民、其他低壓、高壓單電源、高壓雙電源等四類用戶壓縮比例分別為68.18%、37.93%、35.59%、36.90%，均超出1/3的要求，辦理時間壓縮11天至31天不等②。由此看來，搭建平臺、規范審批、標準化服務等舉措著實提升了企業和人民的“獲得感”。endprint

（四）建立健全權責清單制度，規范監管權力運行流程

積極制定政府權責清單，以清單方式進行清權、確權、放權，規范政府權力，以依法行政、減少管理層次、優化權力運行、提高行政效能。有效的權責清單管理體現在以下三個方面：一是按照“權力與責任同步下放，調控和監管同步強化”的要求，初步建立了“放管服”改革“兩張清單（行政審批事項目錄清單、派出機構權力和責任清單）和兩個平臺（行政審批在線辦事平臺、12398能源監管熱線平臺）”。兩張清單為規范能源監管權力和責任，控制“任性”的審批權力發揮了有效的約束作用。二是積極編制國家能源局權責清單。2017年上半年，國家能源局已編制完成了包括10類63項具體權責事項的《國家能源局權責清單》，目前正按照國務院的要求審核出臺。由此可見，完善權責清單制度建設，按單辦事，權責明晰，把不該有的權力攔在清單之外，應擔的責任與權力對等起來，權責清單為鞏固“放管服”改革成效提供了有效的制度保障。三是建立權力清單和運行流程動態調整機制。每年定期梳理政府權力，根據法律法規修訂和經濟社會發展的需要，及時調整行政權力事項、優化權力運行流程，全面實行清單制度的動態管理。尤其是通過清單管理，不僅進一步打造權力瘦身的“緊身衣”，而且加大力度補上加強監管和優化服務的突出“短板” 〔3 〕。

二、能源領域“放管服”改革存在的主要問題和矛盾

站在黨的十九大開啟中國發展新篇章的歷史起點，面臨全球能源發展的新形勢、新要求、新任務，我們既要正確看待能源改革取得的成效，又要全面認識當前“放管服”改革中存在的主要問題和矛盾。

（一）政府有效宏觀調控不足，能源供需結構性矛盾依然突出

當前，從中國能源行業發展和治理的大局來看，能源領域供給側結構性矛盾依然比較突出，尤其是能源監管審批制度供給側改革比較滯后。一是能源供給結構不合理，轉型調整壓力較大。當前，煤礦、火電等產能過剩或存在過剩產能風險的投資領域，供給側結構性改革沒有取得實質性進展；部分地區新增產能沒有得到有效遏制，依然存在未按規劃核準項目、未核先建、核建不一、倒賣風電光伏發電指標等違法違規行為。地方投資核準項目進度缺乏有效調控，導致區域性電力供需矛盾日益突出。二是能源領域“棄風”“棄光”率高攀不下。當前，盡管國家大力優化產業政策、調整能源結構、鼓勵新能源替代，但是，新能源領域大量棄風、棄水、棄光現象持續惡化。據國家能源局發布的《2016年風電并網運行情況》顯示：2016年全國平均“棄風”率達到17%，平均“棄光”率達到13%。由于全年新能源發電容量與新增外送能力不匹配，自身消納能力增長緩慢，跨省消納難度較大，導致供需失衡矛盾日益突出。

（二）能源投資項目核準方式創新不足，項目配置的不公平和低效率并存

企業投資項目核準和備案管理是能源行業“放管服”改革的重點領域，是加快轉變政府投資管理職能，激發企業投資活力的關鍵環節。當前，能源行業投融資體制機制“放管服”改革中還存在不科學、不到位、效率低等一系列薄弱環節。一方面，能源投資項目核準方式僵化，核準流程不科學，缺乏動態靈活的調整性。能源項目業主確定方式創新不夠，帶來前期巨大浪費的同時，也導致能源項目配置的低效率。諸如煤電項目投資規模比較大，前期準備工作周期長，存在規劃論證不足不充分的現象，核準的不確定性和核準方式創新不足，可能造成業主前期投資變成沉沒成本難以回收，直接導致項目配置資源的低效率，給國家和企業造成巨大的浪費。另一方面，社會資本參與能源投資的動力和活力嚴重不足。社會資本的投資積極性不高，能源投資項目核準時存在“所有權歧視”“區域性歧視”現象。盡管完善了市場負面清單制度，但是民營企業在能源項目市場準入層面依然存在“旋轉門”“玻璃門”和“彈簧門”現象。據調研獲知，電力施工民營企業在“承裝修”工程招投標中存在不公正不公平待遇，區域性歧視和所有權歧視現象嚴重，進而導致國有能源企業一股獨大，投資主體較為單一，缺乏市場必要的競爭性，引致能源項目配置的低效率。

（三）部分行政審批權“明放實收”，市場主體“獲得感”不強

當前，能源領域中的“放管服”改革是深度觸動職能部門之間的權力和利益的變革，是去政府的權、割部門的肉，難免有“戀權復歸”之嫌。一方面，有些下放的權力不配套、不銜接、不到位，變相審批和隱性審批沒有徹底根除，市場主體的制度性交易成本依然居高不下。在部分試點示范項目中，有些職能部門和個人存在以國家發展規劃、政策調整、規則標準等為由，對權力“精耕細作”，明放實收，故意設置人為障礙，繼續提升企業或個人的項目公關成本。由于思想認識水平不高，觀念轉變滯后，管理方式不適應，在“精耕細作”中存有搞變向審批和權力復歸之嫌。另一方面，一些部門偏重放權數量，忽視放權質量。在取消和下放審批項目上，少數職能部門從數量上削減考慮得多，所下放權限則很多集中在比較邊緣化或業務量極少的專業領域。對事關本部門直接利益的審批事項，采取直接保留或者間接保留，放權質量上避重就輕。截至目前，盡管能源監管部門取消和下放的行政審批事項已超過60%，在數量上已經達到國務院的要求，但放權質量的基層“滿意感”依然不強。實踐中一些審批“明放暗不放”，隱晦實施“備案”，看起來是備案，實際上還是審批，使得備案的初衷效果大打折扣，未真正縮短企業到政府相關部門的辦事時間，降低制度性交易成本 〔4 〕16。

（四）地方承接能力較弱，后續監管對接機制不暢

習近平總書記強調，既要放也要接，“自由落體”不行，該管的事沒人管了不行 〔5 〕。在簡政放權和政府職能轉變過程中，能源領域地方承接能力和后續監管對接機制存在一些突出問題。一方面地方政府承接能力和經驗嚴重不足。“放管服”改革實踐中存在部分審批權下放后的配套制度、人力、財力等措施沒能及時到位，上級主管部門培訓和指導不力，導致地方承接能力和經驗不足。例如，火電優選項目下放后，部分地方政府沒有制定優選辦法，沒有按優選規則優選項目。有的地方政府優選項目不公開、不透明，致使2014年出現河南、安徽兩省群眾投訴優選排序不公；湖南平江、廣東河源群眾質疑布局有問題等現象②。另一方面，后續事中事后監管滯后缺位，缺乏有效的銜接機制。取消和下放行政審批事項后，監管的權力和責任清單重新整合不及時，導致監管主體不清晰，對接機制不通暢。主管部門各業務司、監管司與派出機構、省級能源機構部門之間上下聯動、橫向協同、相互配合的監管聯動機制尚未形成。如火電項目核準權下放后，同時精簡核準前置條件，造成火電項目激增，2015年全年核準1.65億千瓦，是往年的三倍多②。endprint