完善精準扶貧工作的三點建議

王芳

2013年底，中央提出精準扶貧方略以來，在體制上形成政府主導、全社會各界廣泛參與的基本原則，堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量，多舉措有機結合、互為支撐的“三位一體”大扶貧格局；在貧困縣考核、干部駐村幫扶、資金管理、社會參與、貧困退出等機制方面不斷拓展和深化。

目前，脫貧攻堅戰進入深水區，對照扶貧工作需求以及習近平總書記提出的下“繡花功夫”抓扶貧的要求，現行精準扶貧體制機制還需要完善和調整。

為此，中國社會科學院農村發展研究所副研究員、貧困與福祉研究室主任檀學文接受了《經濟》記者的專訪，從修補現行貧困識別和退出機制，落實和強化縣為主體的脫貧責任制，補償相對貧困群眾福利等方面提出了對策建議。

誰是窮人？一把尺子量、一個系統容

為了搞清窮人是誰，國家在精準識別方面付出了大量的精力和財力，不少省份多次“回頭看”，基本摸清了貧困人口底數。“但從目前看，現存精準識別存在標準不統一、數據系統更新慢、實用性差等弊端。”檀學文向記者表示。

現行的貧困人口精準識別是各省份根據統計監測數據，主要是貧困發生率，將貧困人口規模層層分解到村。廣西、貴州等地的做法還相對合理一些，制定了多維的指標體系，采用打分法識別貧困人口。廣西更是以縣為單位劃定“分數線”，使全縣貧困人口識別標準一致。而其他大部分省份的村里確定貧困人口名額后，只能根據一些觀察到的特征，從全村家庭中找出相對條件最差的，再逆向排序來確定貧困戶。這種方法的關鍵在于控制性名額，它代表村內的相對貧困，與絕對貧困標準沒有直接關系。而且在重新識別過程中，為了維持貧困人口規模沒有大的變化，剔除了一部分人，便要補充一部分人，以維持數量平衡，不論事實上是否真正低于貧困線，因此造成精準度下降。

而貧困退出的考核又是以“兩不愁三保障”為主要內容，不僅估算收入，還要看“三保障”方面的情況，尤其是“三保障”方面脫貧考核的標準越來越高。兩套衡量標準數據的差距也給實際工作帶來一些障礙。

此外，建檔立卡信息庫一年才更新一次數據，界面不友好，開放性和實用性差，類似于檔案，無法與民政、公安、銀行等重要信息系統連通，造成許多低水平重復性工作。基層扶貧干部承擔了大量的系統信息補錄和更正、各種報表和材料等程序性、事務性工作，擠占了大量寶貴的可以用于扶貧開發的時間。究其原因，建檔立卡系統的實用性差首當其沖。

由于脫貧中工作人員要經常利用這些參考數據，不少省市甚至縣都紛紛開發自己“大數據”應用系統。各個系統孤立存在，因而無法在全國形成有效的可兼容的統一平臺；由于標準差異，地方系統與國辦系統往往不能銜接，造成工作障礙。

如何提升精準性？檀學文建議，原理其實很簡單，就是基于現行建檔立卡方法和范圍，真正做到一把尺子量到底，進入和退出采用相同標準，把好“出口關”和“入口關”，維護識別數據和退出數據的權威性。同時，將現有貧困信息系統建成基于多維貧困框架、覆蓋相對貧困人群，方便導出導入、兼容性強、界面友好、開放性強的信息系統，并與個人征信、社保、社會救助、教育信息系統建立通道，實現信息共享，以便于數據應用，提升事務性工作效率。

誰來扶？明確縣以下扶貧主體責任

在現行扶貧體制下，我國已經組建了復雜的扶貧主體體系，從中央到地方各級黨委和政府、有關中央和國家機關、各社會扶貧單位和個人等，在村級層面形成了村“兩委”、第一書記、持貧工作隊、貧困戶幫扶責任人四支扶貧力量，此外，還有定點扶貧的企業或單位，力量不可謂不強大。

目前村級層面各扶貧主體內部分工仍不夠明確，基本形成了誰強誰來主導的局面，幫扶責任人自我角色定位尷尬；村與上級扶貧部門的責任劃分不明確，遠沒達到村級提供解決方案、上級匹配資源的優化狀態。另一方面，作為脫貧主體的貧困戶，特別是有能力的脫貧對象對自己脫貧主體的責任不明確，一些貧困戶寧愿“等靠要”，或者為了享受扶貧福利而不愿簽字脫貧，而扶貧機制對此不當訴求缺乏有效的約束或否決機制。

對此，檀學文表示，在角色定位上，第一書記或扶貧工作隊，大體上可以發揮在黨建方面的主導作用，爭取扶貧資源，村“兩委”全力參與，相互配合，而幫扶聯系人主要起到溝通貧困戶和扶貧干部的橋梁作用。

對于“懶漢”行為，一要允許有限比例的貧困人口存在；二要提升脫貧審核的科學性和質量，對于缺乏自我發展能力的貧困戶資格進行嚴格認定，防止弄虛作假。

扶得太集中？福利補償相對貧困群體

扶貧本是善舉，但在實踐中卻經常出現爭當貧困戶、脫貧后不愿退出等怪現象。其中一個重要的原因是目前扶貧措施使得建檔立卡貧困戶的經濟福利遠高于相對貧困人口。除了貧困戶參與和投入的生產措施、易地扶貧搬遷外，醫療費報銷、教育補貼、資產收益性分紅、慰問金等都是無需付出任何代價的經濟福利。這些免費的“奶酪”，并不一定意味著過度獲取，但這對于那些處于貧困線邊緣的相對貧困人群來說則有失公允。

“其實，有些財力允許的貧困縣，已經在探索解決相對貧困人口的福利補償。例如改造危房項目、完善教育設施、設立獎學金制度，在醫療方面擴大體檢、建立健康檔案等公共服務等。”檀學文解釋說，“統籌整合財政涉農資金的試點政策為此提供了一條可行路徑，因為其本意是集中財力用于脫貧攻堅，并沒有規定只能用于建檔立卡貧困戶。這種情況下，在政策上適當向條件較差的非貧困戶傾斜是合情合理的。通過整體性改善貧困地區的生產生活環境以及促進發展生產為主，而在醫療、教育領域，輔之以普惠性政策，給予適度補助以縮小與建檔立卡戶的福利差距。”endprint