三社聯(lián)動的社區(qū)治理經(jīng)驗和改善措施

摘 要：當(dāng)前的社區(qū)治理力量還太弱，無法承接由過去單位制和街居制轉(zhuǎn)交過來的社會整合的功能。社區(qū)自治還僅僅停留在價值追求上，現(xiàn)實中社區(qū)還是政府的行政末梢，承擔(dān)著政府下派的諸多行政職能。從吉林和各地的典型經(jīng)驗來看，一個社區(qū)治理的好壞關(guān)鍵還取決于社區(qū)主任的領(lǐng)導(dǎo)能力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。“三社聯(lián)動”的推進豐富了社區(qū)的治理功能，增強了社區(qū)的服務(wù)能力，擴大了社區(qū)的服務(wù)范圍。

關(guān)鍵詞：三社聯(lián)動；社區(qū)治理；經(jīng)驗

改革開放以來，隨著舊有的“單位制”瓦解，國家與社會的整體關(guān)系產(chǎn)生了全面而深刻的變化：原本由單位組織負(fù)責(zé)的服務(wù)于個人的資源配置職能逐步下移到基層社區(qū)層面，同時政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的推行也將大量的社會管理職能下放到了社區(qū)，使社區(qū)承受著來自多重現(xiàn)實需求的壓力。與此同時，社區(qū)居民的需求越來越多元化。過去政府主導(dǎo)的自上而下的社區(qū)管理模式越來越難以勝任現(xiàn)代社會治理的要求，開始朝著多主體參與的方向發(fā)展，社會組織、專業(yè)社工以及社區(qū)居民逐漸成為社區(qū)治理的重要力量。在新形勢下，如何順應(yīng)時代需求，對社區(qū)治理中的各方資源進行有效整合、使社區(qū)治理中的各方主體行動得到有力協(xié)調(diào)，從而破解長期以來由行政力量占據(jù)社區(qū)治理主導(dǎo)地位的困局，成為當(dāng)前社區(qū)治理模式創(chuàng)新亟待解決的重大問題。在探索社區(qū)治理主體多元化的道路上，民政部在積極總結(jié)社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)，提出了“三社聯(lián)動”的社區(qū)治理模式。對于試圖破解長期以來形成的社區(qū)治理困境而言，“三社聯(lián)動”模式無論在理論層面或是實踐層面都構(gòu)成了極為重要的機制創(chuàng)新。

一、“三社聯(lián)動”內(nèi)涵和研究現(xiàn)狀

“三社聯(lián)動”是一個具有中國特色的社區(qū)治理模式創(chuàng)新，最早是在2004年上海市民政部門提出“三社互動”的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，一般是指社區(qū)、社工、社會組織三者之間的協(xié)調(diào)與連接。十八屆三中全會以后，隨著“創(chuàng)新社會治理體制”戰(zhàn)略部署的實施，2013年民政部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》，第一次提到“三社聯(lián)動”的概念，要求建立健全社區(qū)、社會工作專業(yè)人才和社會組織聯(lián)動服務(wù)機制。本著“政府扶持、社會承接、專業(yè)支撐、項目運作”的思路，探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)治理機制。2016年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，明確提出要“發(fā)揮社區(qū)社會組織在創(chuàng)新基層社會治理中的積極作用，推動建立多元主體參與的社區(qū)治理格局”，為推進“三社聯(lián)動”、創(chuàng)新基層社會治理指明了方向。許多地方圍繞《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》，因地制宜，開展了各具特色的探索實踐，積累了各具特色的做法和經(jīng)驗。由此作為社區(qū)治理的有效框架和創(chuàng)新機制，“三社聯(lián)動”得到政府特別是民政部門的高度重視和推廣。

本著對“三社聯(lián)動”主體的不同界定與聯(lián)動重點的不同理解，學(xué)術(shù)界給出了各自對于“三社聯(lián)動”的闡釋。從中國知網(wǎng)的論文看，學(xué)術(shù)界對于“三社聯(lián)動”的研究成果最早出現(xiàn)在2010年，葉南客與陳金城對“三社聯(lián)動”的基本概念進行了界定，認(rèn)為社區(qū)、社會組織和社工隊伍是和諧社區(qū)建設(shè)的重要載體和動力之源；“三社聯(lián)動”是指通過社區(qū)建設(shè)、社會工作專業(yè)人才的培養(yǎng)和社會組織的培育，形成“三社”之間的相互促進、優(yōu)勢互補和資源共享，以及政府與社會之間的互動、互聯(lián)和互補格局，其最終目標(biāo)是從根本上將社會矛盾和沖突有效預(yù)防和化解在基層，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。學(xué)界對“三社聯(lián)動”的研究隨著“三社聯(lián)動”地方實踐和經(jīng)驗的推廣也在不斷深入，對“三社”之間關(guān)系的認(rèn)識上也逐漸走向具體和清晰。比較早的對“三社聯(lián)動”概念進行反思的是北京大學(xué)的王思斌教授，他指出“三社聯(lián)動”是社會治理創(chuàng)新的重要實踐形式，但他認(rèn)為政府的政治理性、社會力量的專業(yè)理性和基層官僚的職業(yè)理性之間是存在沖突和博弈性協(xié)同的。在分析“三社聯(lián)動”的產(chǎn)生背景、地方經(jīng)驗和理論研究的基礎(chǔ)上，徐永祥、曹國慧對“三社”的“聯(lián)動”關(guān)系又進行了進一步分析，對“三社聯(lián)動”概念中的行動主體進行了再認(rèn)識。他們指出“三社聯(lián)動”是指居委會、社會工作者、社會組織圍繞著社區(qū)居民在社區(qū)這個場域中，開展的旨在促進社區(qū)內(nèi)生性發(fā)展、實現(xiàn)基層民主和提高居民福祉的社區(qū)治理活動，三者之間是一種互動的關(guān)系。田舒認(rèn)為“三社聯(lián)動”模式的創(chuàng)新機制表現(xiàn)在若干方面：依靠社區(qū)這一平臺構(gòu)建起有效的互動網(wǎng)絡(luò)，搭建了多方參與決策的權(quán)力支配新平臺，通過聯(lián)動各方主體的角色合理定位實現(xiàn)職能行使與優(yōu)勢互補，雖然該模式在破解社區(qū)治理難題方面取得了一定的實踐成效，但仍存在著諸多難題有待破解。

綜上所述，國內(nèi)關(guān)于“三社聯(lián)動”社區(qū)治理機制的研究也涌現(xiàn)出一些成果，但大多停留在內(nèi)涵、機制、背景的研究。對“三社聯(lián)動”的推廣在多大程度上緩解當(dāng)前社區(qū)治理的困境的研究還很少。此外，對于經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城市規(guī)模、社區(qū)發(fā)展時間、社區(qū)居民的素質(zhì)差別不一的城市來說，“三社聯(lián)動”機制參與社區(qū)治理的模式選擇也不盡相同。關(guān)于吉林省“三社聯(lián)動”治理的經(jīng)驗研究還比較欠缺，因此，對吉林省“三社聯(lián)動”社區(qū)治理經(jīng)驗的研究將豐富我國社會治理創(chuàng)新理論。

二、吉林省推進城市社區(qū)“三社聯(lián)動”的現(xiàn)狀

吉林省“三社聯(lián)動”社區(qū)治理進入了大規(guī)模推廣階段，出臺了系列政策措施，取得了一定成效，2016年出臺了《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，在此基礎(chǔ)上，各區(qū)加大了資金的扶持力度，穩(wěn)步地推進社區(qū)的去行政化，成立社會組織孵化基地，僅最近兩年內(nèi)新成立的社會組織如雨后春筍般出現(xiàn)。吉林省在社區(qū)社工崗位設(shè)置上將社工專業(yè)人才聘用納入全省“公益性崗位”開發(fā)計劃，先后設(shè)置了3000多個社區(qū)社工崗位。2012年3月，長春市實施“百站千才”計劃，計劃3年內(nèi)在全市培育建立了300個社區(qū)社工站，1500名社會工作人才。該計劃屆時圓滿成功。目前長春市共有持證社工2410人，各類社工服務(wù)機構(gòu)312家，其中正式注冊社工機構(gòu)122家。此外，長春市各區(qū)都有相應(yīng)的具體政策和實踐。二道區(qū)全力推進“一門式”改革，即居民進一扇門就能辦百件事，在任一窗口能辦各類事。通過建立社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺，實現(xiàn)“市民辦事便捷、政府管理方便、過程監(jiān)督透明、行政成本降低、民生信息鮮活、社區(qū)建設(shè)和諧”的良好杜會效益，提高社區(qū)群眾滿意度。朝陽區(qū)在政策創(chuàng)制中注重政策的配套完善，出臺《關(guān)于加深推進“三社聯(lián)動”惠民陽光工程實施方案》等“1+8”系列文件，形成了相互銜接配套的“三社聯(lián)動”政策體系。

三、吉林省社區(qū)“三社聯(lián)動”的治理經(jīng)驗

吉林省“三社聯(lián)動”的實施已經(jīng)由嘗試試點階段進入大規(guī)模推廣階段，急需要對各區(qū)已經(jīng)試點成功的經(jīng)驗總結(jié)推廣，并要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上上升為一種規(guī)范。本節(jié)將選取幾個試點比較成功的社區(qū)，對其“三社聯(lián)動”實施的過程、效果、影響深入分析，總結(jié)出具有本地區(qū)特色的“三社聯(lián)動”治理經(jīng)驗。初步計劃將選長春市寬城區(qū)長山社區(qū)、二道區(qū)東站十委社區(qū)、延吉市丹山社區(qū)作為典型案例研究。這些試點的社區(qū)雖然都各具特點各有優(yōu)勢，但總結(jié)起來有以下五點：

一是需求導(dǎo)向的項目牽動。需求是“三社聯(lián)動”的起點，群眾的切身利益需求是黨和政府乃至所有社會組織工作的出發(fā)點。二是強勢引領(lǐng)的社區(qū)主動。社區(qū)發(fā)揮的主動作用，三社才能聯(lián)動起來。三是共同取向的組織協(xié)動。各類社會組織是“三社聯(lián)動”的生力軍，在聯(lián)動中有著各自獨特的功能。四是專業(yè)支撐的社工能動。在項目牽引下，在“三社聯(lián)動”中，社會工作者具有無可替代的專業(yè)優(yōu)勢和主觀能動性。五是自治主體的居民參與。居民群眾參與是“三社聯(lián)動”的出發(fā)點和落腳點，離開居民參與的所有社會活動都是無源之水和無本之木。

四、推進城市社區(qū)治理“三社聯(lián)動”的難點

“三社聯(lián)動”的最終目標(biāo)是提高社區(qū)居民福祉進而促進社區(qū)發(fā)展。“三社聯(lián)動”治理開展至今，取得了一些成果，但是，從“三社聯(lián)動”的現(xiàn)實境遇看，其發(fā)展仍處在探索階段。隨著“三社聯(lián)動”的深入推廣，一些問題也集中凸顯出來。主要是：

（1）“三社”還沒有完全成熟起來。從社會組織自身來說，資金來源單一且不足，組織內(nèi)部造血功能不足，不能吸引專業(yè)人才；由于工作任務(wù)量大、工資待遇低等原因，整個社工人員隊伍的發(fā)展不盡如人意。

（2）志愿者和義工招聘難。居民社區(qū)參與度低，志愿者或義工上不來，導(dǎo)致很多社區(qū)活動難以開展。從吉林省社工協(xié)會了解到，社區(qū)居民對社區(qū)的活動參與熱情不高，對義工和志愿者的意義不了解，大家不以從事志愿活動為榮，“各掃門前雪”的心態(tài)很普遍。這種心態(tài)的存在跟我們的文化習(xí)慣有關(guān)系，需要主要媒體加大宣傳來改變民眾從事志愿活動的觀念。

（3）多數(shù)社區(qū)仍停留在“有而不聯(lián)”與“聯(lián)而不動”的層面。有些社區(qū)的“三社聯(lián)動”有形式?jīng)]有內(nèi)容，契機性聯(lián)動多，長效性聯(lián)動少，在推廣“三社聯(lián)動”過程中步伐邁得很急，出現(xiàn)為做項目而做項目，沒有真正發(fā)掘社區(qū)居民的迫切需求，結(jié)果是政府投入不少，活動也沒少開展，但社區(qū)居民沒有感受到社區(qū)治理的益處。

（4）“三社聯(lián)動”的資金來源單一和不穩(wěn)定。目前社區(qū)治理活動還主要是依靠政府財政撥付和設(shè)立專項資金來支持，政府一從資金上斷奶就活不了。其他渠道的資金很少，相比之下，國外社區(qū)很大一部分資金來源于企業(yè)或個人的捐款。

五、推進城市社區(qū)“三社聯(lián)動”的改善策略

盡管“三社聯(lián)動”模式在長春、延吉等城市的社區(qū)治理試點實踐當(dāng)中初顯成效，有力拉開了吉林省社會治理創(chuàng)新的序幕；然而該模式要想在更大的范圍內(nèi)推廣，仍然需要一定的應(yīng)對措施來化解其所面臨的一系列難題。

（1）通過政府體制創(chuàng)新加快“三社”的培育和發(fā)展。政府的體制創(chuàng)新涉及讓渡社會管理與服務(wù)空間于社會組織、減少居委會行政事務(wù)以及向社區(qū)中“滲透”“嵌入”專業(yè)社工人才等方面。很顯然，政府作為外在推力，在體制創(chuàng)新下的“三社聯(lián)動”系統(tǒng)中，其出臺的政策措施是驅(qū)動整個系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的核心動力。社會組織發(fā)育程度與承接服務(wù)能力也應(yīng)得到增強。

（2）依托社區(qū)推進以“社會工作綜合服務(wù)中心”為平臺的“三社聯(lián)動”。 在這方面，可以借鑒廣東“家庭綜合服務(wù)中心”的經(jīng)驗，建立“社區(qū)治理綜合服務(wù)中心。“社區(qū)治理綜合服務(wù)中心”由政府負(fù)責(zé)建立，由專業(yè)的社會工作機構(gòu)進駐到社會工作綜合服務(wù)中心中，通過政府打包購買服務(wù)的方式，依托社區(qū)，為轄區(qū)居民提供普惠式與重點式并存的服務(wù)。“中心”能夠主動且深入挖掘社區(qū)需求與問題，并予以針對性、專業(yè)化的服務(wù)；“中心”這一平臺能夠有效地將“政府主導(dǎo)，需求導(dǎo)向，社會運作，專業(yè)服務(wù)”融合在一起。“中心”的普及將有助于社會組織的發(fā)展與專業(yè)社工隊伍的壯大，也會為專業(yè)的社工提供大量的就業(yè)崗位。

（3）創(chuàng)建特色社區(qū)。“三社聯(lián)動”的推廣要以每個社區(qū)的實際基礎(chǔ)為前提，現(xiàn)實中每個社區(qū)的基礎(chǔ)都是不一樣的，有經(jīng)濟條件差需要政府扶持的老舊散小區(qū)，還有基礎(chǔ)設(shè)施好的封閉式高檔小區(qū)，還有國有企業(yè)集體宿舍區(qū)等，基礎(chǔ)不一樣的社區(qū)三社在其中發(fā)揮的作用也不一樣。未來社區(qū)發(fā)展模式應(yīng)該是走特色社區(qū)之路，即一個社區(qū)一個樣，各具特色。

（4）社會組織和社工所開展的項目必須是社區(qū)居民迫切需要解決的民生問題。加強對社會組織運作項目的監(jiān)督，保證其項目的立項是圍繞本社區(qū)居民最迫切需求解決的問題開展，并使項目有效順利完成。

總的來說，當(dāng)前的社區(qū)治理力量還太弱，無法承接由過去單位制和街居制轉(zhuǎn)交過來的社會整合的功能。社區(qū)自治還僅僅停留在價值追求上，現(xiàn)實中社區(qū)仍是政府的行政末梢，承擔(dān)著政府下派的諸多行政職能。從吉林和各地的典型經(jīng)驗來看，一個社區(qū)治理的好壞關(guān)鍵還取決于社區(qū)主任的領(lǐng)導(dǎo)能力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。十八屆三中全會之后，基層黨組織在社區(qū)建設(shè)中所發(fā)揮的作用越來越重要。“三社聯(lián)動”的推進豐富了社區(qū)的治理功能，增強了社區(qū)的服務(wù)能力，擴大了社區(qū)的服務(wù)范圍。但三社真正要聯(lián)動起來還有很長的路要走，從吉林省“三社聯(lián)動”的推進狀況來看，三社在社區(qū)中已經(jīng)啟動，有些社區(qū)動作很大，但三社還沒有有效地聯(lián)動起來，大多時候還各行其是，或圍繞著政府設(shè)立的項目在動。

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作者簡介：

曾丹（1982—），女，漢族，海南人，碩士研究生，助理研究員，研究方向：社會治理與社會政策。