吳榮順，梅 婷，蔡喬華，郭 昱，覃玉麗

（深圳凱吉星農產品檢測認證有限公司，廣東深圳 518000）

食品安全關乎人民身體健康與社會和諧穩定，在全面深化食品藥品監管體制改革的大背景下，各級食藥監管部門監管力度不斷加大，我國食品安全形勢總體向好，但仍面臨著嚴峻的挑戰，特別是基層食品安全問題不少。提升基層食品安全監管能力的前提是對轄區食品安全狀況的充分了解。

本文通過調研深圳坪地街道的食品安全狀況，對食品安全形勢及監管工作現狀進行深入的剖析，查找存在問題，分析產生問題的原因，對照國際先進管理理念和監管思路，借鑒先進地區監管的實際做法和經驗，對坪地街道現行食品安全監管體系建設工作進行有益探索，以期能夠對基層街道食品安全監管和保障提升產生促進作用。此外，對坪地街道食品安全狀況充分了解，才能確定食品安全監管重點，制定和開展專項整治，規范食品流通秩序，確保消費者合法權益。

1 轄區基本概況及調研方法

1.1 轄區基本情況

坪地街道位于深圳東北部，素有“龍崗后花園”之稱，是龍崗中心城的重要組成部分，經濟實力比較雄厚。地勢平坦，交通便利，是深圳通往惠州、河源、梅州等地的交通要道。轄區面積約53.14km2，下轄9個社區、50個居民小組，總人口25萬人，戶籍人口1.3萬人。街道先后獲得“國家衛生鎮”“國家群眾性體育工作先進街道”“廣東省教育強鎮”“廣東省文明鎮”“深圳市生態街道”等榮譽稱號。

1.2 調研思路

從構建“全員參與”的監管體系角度出發，調研涉及食品安全政策法規、轄區食品市場、監管部門、食品生產經營者、消費者等多個維度，找出突出的食品安全問題，發現潛在的食品安全風險，并給出優化食品安全管理的對策和提升食品安全水平的建議，力爭實現人人關心、人人參與、人人支持的社會共治格局，為該轄區食品安全監管體系建設提供理論參考及科學的數據指導。

1.3 調研方法

本次調研采取資料分析、實地調研、現場訪談及問卷調查相結合的方式進行。

資料分析：本次調研收集的相關資料包括研究文獻、國家政策、政府文件等。從該轄區監督管理所收集相關文件，了解基本情況，對調研方向起到了引導性作用，便于規劃調研活動。利用網絡、期刊、報刊雜志、書籍等收集關于街道食品安全的監管現狀，并結合調查中搜集到的相關數據和情況進行比較和分析。

實地調研：項目成員分為3組，每組3人，對該深圳市龍崗區坪地街道的9個社區的市場、商超、機關食堂、學校工廠食堂、餐飲商鋪等的數量、規模、分布進行調查登記，方便繪制宏觀調研地圖。

現場訪談：項目成員分為3組，每組2人，依次對該坪地街道9個社區的市場、商超、機關食堂、學校工廠食堂、餐飲商鋪等進行基本信息的收集，包括對相關責任人進行對話式調查、相關證件的查看、基本環境的了解等幾大方面。采集的信息用登記拍照等方式進行記錄，信息整理歸檔。對相關政府部門的食品安全監管人員進行訪談，了解其對食品安全監管的認識、法律法規的了解程度、執法程序、在監管工作中遇到的問題及困惑。

問卷調查：在前面已有的調研范轉內設點對市民進行食品安全問題，以及街道食品安全監管建設情況進行一對一問卷調查，站在市民的角度了解街道食品安全問題和食品安全監管體系。

2 調研結果與分析

2.1 食品安全監管體制概況

2.1.1 食品安全法律

新《食品安全法》及一系列法規的更新頒布，體現了監管制度上的很大進步，為食品安全監管提供了法規依據，一定程度上確保了食品安全監管工作的順利推行，但食品安全監管的相關配套法律法規和制度滯后。

2.1.2 轄區食品安全監管架構

坪地街道食品藥品監督管理所（以下簡稱監管所）人員配備到崗數僅為30人，比計劃所需的52人少22人，且老齡化較為嚴重，食品安全對口專業人才稀缺。

監管所日常工作涵蓋企業證件辦理及審查、食品藥品安全日常監管、特種設備日常監督檢查、市場秩序維護、舉報投訴問題處理、突發事件跟蹤等工作。按職能劃分為執法一隊、執法二隊、執法三隊、專業隊，按年度計劃表開展工作，每月開展工作均不少于15項，占據了每月的絕大部分工作時間，很難再有人員或精力針對食品安全做出更多的創新監管手段。

2.2 生產企業概況

街道轄區內食品生產企業數量不多，登記注冊的主要有14家，包括乳制品企業1家、糕點企業2家、酒類企業1家、食用油企業1家、飲料企業2家、飲用純凈水2家、調味品3家、糖果制品1家、茶葉1家。這14家企業中，規模較大、食品安全管理體系較為健全的只有2家，其余12家企業，由于企業規模較小，缺乏完整的質量管理體系，主要表現在：缺乏食品安全管理員，企業人員缺乏相關的食品安全知識及培訓，生產銷售記錄不全，無自檢能力或相應的第三方檢測報告等。

2.3 街道流通市場概況

坪地街道轄區范圍內主要的23家農產品銷售市場的銷售量占整個街道食品流通總量的80%以上，23家農產品銷售市場中，分為7家農產品集貿市場及16家商場超市，各社區市場分布基本與社區容量相當，主要集中在5個地理位置較為中心的社區。

農產品銷售市場按照《中華人民共和國食品安全法》及《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》（國家食品藥品監督管理總局令20號）等法律法規進行管理，農產品集貿市場食用農產品的流通量大，如該轄區最大的農貿市場日均蔬菜交易量超過8000kg，畜禽肉日均交易量超過5000kg。商超的食用農產品流通量小，日均蔬菜、畜禽肉交易量小于300kg，但商超除了食用農產品外，還有包裝食品等，管理上略有差異。

總體來說，23個市場的基礎設施均比較落后，檢驗檢測設備不完善，實驗室可以正常運營的只有該轄區最大的農貿市場，且使用效率并不高。從市場衛生環境來看，商超優于農貿市場，但23家市場的食品安全管理體系均不完善，其中該轄區最大農貿市場的質量管理體系初具雛形。

2.4 餐飲企業概況

坪地街道轄區餐飲門店基本圍繞住宅區、工廠區、商業中心開設，商業區附近的餐飲門店食品安全狀況較好，工廠區的餐飲門店亂象多，存在較多食品安全隱患。截止日前，坪地街道現有發證的餐飲單位1375家，其中餐館328家、其它餐飲服務731戶（含小吃店、快餐店、飲品）、集體食堂316戶（含學校食堂、企事業單位食堂戶）。總體來看，調研的244家餐飲門店中，85%以上亮照經營，但僅有45家餐飲店采取明廚亮灶的布局設計，占比18.44%。坪地街道的餐飲門店規模普遍較小，容量20人以下的占66.39%。坪地街道的餐飲門店主要消費群體為工廠工人，占比79%，53%為快餐店。餐飲門店地面衛生狀況一般，桌面、餐具衛生狀況相對良好，但大部分未設置防蟲防鼠措施，僅7家餐飲門店設有滅蠅燈。坪地街道餐飲環節的原材料存在一定的風險，餐飲食品衛生狀況有待提高，小吃店、快餐店食品安全隱患較多。

2.5 街道食品攤販（小作坊）概況

該區域的食品攤販及小作坊依據《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》進行管理，由坪地街道辦及監管所登記備案，街道辦收集了13份攤販主的資料，但暫未發放登記卡。

坪地街道食品攤販（小作坊）均無食品檢驗能力及檢驗制度，生產規模小，生產場地不符合衛生和安全要求，多以傳統、家庭型的模式為主。從業人數一般不超過4人，平均每個攤販（小作坊）的工作人員只有2人。

由于從業人員的素質較低，食品安全意識淡薄，生產加工條件及環境簡陋，食品加工材料及包裝材料質量難保證致使食品攤販（小作坊）的食品安全隱患高。

2.6 消費者對食品安全的認知

坪地街道轄區范圍內總人口數量約25萬人，下轄9個社區，主要產業為高科技產業、先進制造業、傳統優勢產業，消費群體主要是廠區工人和個體經營戶。

通過調研發現，坪地街道居民及消費者對食品安全的關注度較高，35歲以下的女性相對更關注食品安全狀況。大部分都遇到過食品安全問題，多為過期變質（肉眼可見或可聞）方面，但不知道如何維權。轄區消費者對坪地街道食品安全滿意度較低，比較滿意的僅占35%。轄區消費者對餐飲環節的衛生狀況及食材的安全狀況表示擔憂，其獲得食品安全信息的主要渠道為電視新聞，大部分關注深圳電視節目《第一現場》或轄區公眾微信平臺獲取食品安全信息。

3 針對調研結果提出的建議

3.1 完善坪地街道現行食品安全監管體制的對策建議

3.1.1 完善食品安全監管的法律體系

雖然最新《食品安全法》被稱為“史上最嚴”，但僅靠法律來解決我國目前的食品安全困境和食品信任危機是不切實際的，配套的立法尚需出臺，相關法律制度仍需全面整頓。例如新《食品安全法》第136條規定，食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰，但應依法沒收其不符合食品安全標準的食品；造成人身、財產或者其他損害的，應依法承擔賠償責任。這里所指的“充分證據”不夠明晰，各級監管部門對此的執行態度及手段不一，未能找到統一的執行標準，因而針對同一類型的違法處罰，處理結果各不相同，這不利于規制違法者，甚至讓違法者造成僥幸心理。希望《食品安全法實施條例》及《深圳經濟特區食品安全條例》盡早發布施行，對此類問題予以補充和完善。

3.1.2 充分發揮食藥安全辦的作用

新《食品安全法》高度重視各監管部門之間的協調工作。設立專門的食品藥品安全委員會,強調地方政府對屬地食品安全負總責的要求,同時積極創新舉措，著力解決各監管部門之間的職權交叉、監管空白特別是垂管部門地方協調不力等問題。可見食藥安辦是綜合協調、督促檢查、重大事故查處的綜合職能機構[1]。坪地街道食藥安辦需持續發揮和完善食品安全監管的協調工作。針對有些系統性的監管難題，需要街道食藥安辦及該轄區食藥所齊心協力，共同作為，實現各監管環節的有效銜接，減少監管空白。

3.1.3 引入第三方綜合服務機構

要解決基層的監管執法力量薄弱、人員不足、人員專業水平需進一步提升的問題，最有效、快捷的方式就是通過購買服務引入專業第三方綜合服務機構。第三方綜合服務機構的引入，一方面可以補充專業的監管力量，建立與監管對象、監管事項相對應的扁平化監管網絡。另一方面可以補充檢測力量，為食品安全監管提供強有力的技術支撐。通過第三方檢測可以增加檢測的公正性，節約行政成本。

3.2 生產企業食品安全管控建議

坪地街道大部分生產企業都會有產品自檢的制度，來保障食品生產安全，但是多數情況下企業會存在食品安全管理制度執行不到位、生產經營記錄不完整的問題，檢驗能力不足，甚至有偽造相關數據的行為。針對上述情況，提出兩方面建議。

3.2.1 檢驗檢測

食品生產企業必須設置有自檢實驗室，政府監管部門必須對實驗室的人員、質量體系、設備、檢測項目和能力進行審查和監督，并給予相應的資金資助，定期組織檢測人員培訓和考核。

3.2.2 鼓勵或獎勵生產企業進行食品安全管理體系認證

從調研來看，坪地兩家大型的生產企業均通過了質量管理體系認證，其食品安全管理規范程度較其他企業有了很大的提升[2，3]。建議監管部門鼓勵企業開展先進管理體系認證，如 HACCP、ISO22000、ISO9000 等，鼓勵企業購置先進生產設備、完善自檢自控體系等，并給予政府方面的補貼。

3.3 流通市場食品安全管控建議

良好的質量管理體系建設和運營是提升食用農產品質量的關鍵[4,5]。管理體系的健全程度與市場開辦方對市場食品安全的認知和重視程度、市場規模、監管部門對市場的監督檢查力度等因素相關。

3.3.1 引入第三方進行食用農產品市場體系管理建設

參考“深圳市龍崗區食用農產品市場銷售質量安全管理體系建設工作”項目，由坪地街道監管部門統一配備制度建設檔案盒及相關記錄表格，如該食藥所給檔口發放統一的進貨查驗記錄臺賬本，將填寫內容符合要求的購貨憑證（有日期、名稱、數量、供貨者名稱、聯系方式），裝訂在進貨查驗記錄上來代替原有的“手寫進貨查驗記錄+收集購貨憑證”的模式；引入第三方專業機構對食用農產品市場進行食品安全管理員培訓、現場技術指導食用農產品市場開辦者和銷售者建立并嚴格實施市場準入、退市和信息通報制度，不合格產品、違法銷售行為信息及時公示，建立統一規范的標識牌等，通過第三方的技術指導服務，提升轄區內食用農產品市場的管理規范制度建設狀況。

選取轄區內市場食品安全管理制度高的市場，推動市場食品安全工作標準化、規范化建設，通過示范工程和建設活動，將一批食品安全責任意識強、食品安全水平高的食用農產品市場，面向社會進行展示和宣傳，使示范工作的創建在更大范圍、更寬領域、更深層次上，切實發揮市場安全示范的引領帶動作用，不斷提高食用農產品市場的食品安全水平。

3.3.2 加強監管部門對市場的監督檢查力度

政府通過資金扶持加大市場的建設力度，改善基礎設施條件，逐步提高市場的管理水平和經營狀態，改造交易環境。

持續高頻抽檢能倒逼市場開辦主體對入場經營者資格的審查，加強食品安全體系建設。建議政府監管部門結合調研結果和監抽數據，逐步建立食用農產品交易市場的風險評估及監抽機制，定期對關鍵流通節點進行風險評估，并根據評估結果制訂后續的監抽計劃，實現精準化風險管控。

3.3.3 提升市場開辦方食品安全認知程度

建議政府監管部門逐步建立食品安全信息社會公示機制，坪地監管所已注冊官方微信公眾號作為食品安全信息公示渠道之一，建議在完善平臺功能的同時，通過媒體、社區活動、下轄社區宣傳欄等方式，消費者得以獲知官方公示平臺和信息。利用市場手段倒逼市場開辦方提升食品安全的認知程度。

3.4 餐飲服務食品安全管控建議

3.4.1 增加行政檢查力度

嚴格推行《深圳市餐飲服務食品安全量化分級管理規定》,餐飲服務環節食品安全監管的具體方式主要包括：行政許可、日常監督管理、食品安全信息公布等。建議該監管部門定期對餐飲門店密集區域進行摸查，以亮照經營為基本要求，杜絕無證經營現象是防范餐飲門店食品安全事故和餐飲食品安全管控的基石[6]。

2013年深圳市市場監督管理局曾頒布《深圳市餐飲服務食品安全量化分級管理規定》。根據該所以往餐飲服務食品安全專項執法行動來看，部分餐廳普遍存在以下問題：一是食品安全管理上存在不足：如索證索票不齊全，從業人員未辦理健康證等問題；二是食品加工操作不規范，如餐飲單位餐飲具的消毒不規范，冰箱生熟混放、食品添加劑使用不規范等；三是部分企業未進行量化評級或評級不及時。建議該監管部門嚴格推行《深圳市餐飲服務食品安全量化分級管理規定》制度，增加量化評級餐飲單位的覆蓋面。根據不同等級，確定監督檢查內容和頻次。由于餐飲企業數量龐大，監管任務艱巨而繁重。以中大型餐飲門店為重點管控對象，以《深圳市餐飲服務食品安全量化檢查表》為審核標準，規范化中大型餐飲門店的食品安全管理，不斷提高餐飲門店的質量控制水平，構建優秀餐飲門店的示范點，引導坪地街道餐飲業良性發展，降低大型食品安全事故發生概率，保障市民用餐安全。

根據調研，小吃店及快餐店是餐飲行業食品安全隱患較多的地方，也屬于監管部門需要重點監管的地方。針對小吃店及快餐店，建議針對其原材料采購、后廚衛生、添加劑使用和就餐區衛生情況展開進一步調研，根據調研結果結合其他地區政府部門監管方法，制訂相應的小吃店及快餐店食品安全管控能力提升方案，結合食品安全培訓，逐步提高小吃店及快餐店的食品安全狀況和經營戶質量管理意識，降低消費者攝入高風險食品的風險。

3.4.2 開展餐飲服務食品安全專項執法行動

借鑒深圳市食品藥品監督管理局“星期三‘查’餐廳”餐飲服務食品安全專項執法行動，每期行動開始前通過網絡調查由網民提議檢查的片區，每期都有2名人大代表或政協委員參與檢查監督，檢查內容涵蓋餐飲單位許可情況、食品加工流程、食品添加劑管理、進出貨臺賬、餐具清洗消毒、人員管理、銷售食品是否存在假冒、缺斤少兩等方面。

3.4.3 創新監管手段

利用該轄區政府公眾平臺開通食品安全信息發布和社會監督網絡平臺，通過這個平臺，市民可以實時查看就餐企業口碑，并能通過大眾點評反映餐飲企業的食品衛生狀況[7]。然后監管部門利用這些大數據實行靶向監管，從而實現了對餐飲企業的動態監管，提高監管效率。持續推行“明廚亮灶”，選取有條件區域試行餐飲服務食品安全示范單位，樹立餐飲管理典范。

3.5 食品攤販（小作坊）的食品安全管控建議

3.5.1 加強推動《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》的執行力度

一方面街道辦及監管所應當定期組織食品藥品監督管理小組對區域內食品攤販（小作坊）的生產經營活動開展綜合治理，依法查處違法生產經營行為。另一方面通過市場引導來推動登記備案制度的擴大。市場引導包括對經營者及消費者的引導。對經營者的引導體現在對市場經營行為的規范指引上。通過設定明確的規則、標準，引導經營者科學合理合法經營。對消費者的引導作用通俗一些說，就是在超市選購時多數人會看看商品是否具有SC許可標志從而引導自己選購，這就是引導作用。實行食品攤販（小作坊）登記備案制度可以引導消費者識別哪些經營者是被許可的，哪些是無許可旳。通過這樣的方式既可以讓消費者放心消費，降低食品安全事故風險，也可以督促未經許可者主動提出申請[8，9]。

3.5.2 參考先進管理制度

香港的《小販規例》規定除經營攤販需要獲得許可牌照，經營者本人也要取得小販證，可以說是“雙許可”制度，既對人也對攤進行許可[10]。對于經營者在離港期間或者喪失勞動能力時需委托他人經營的，則受委托人也應當取得小販證，否則不予允許。從香港的立法可以看出，他們既重視“攤”本身的經營條件，同時也重視“人”的經營條件。這一點在世界其他地區也是難以見到的，確實具有先進性值得借鑒。

3.6 提升消費者滿意度的建議

3.6.1 加強信息溝通，拓寬投訴與舉報渠道

調研得出，坪地街道消費者主要通過主流媒體獲取食品安全相關信息。如實、及時地公布食品安全相關信息不僅是對消費者知情權的尊重，更重要的是能幫助消費者消除各種虛假信息的干擾，協作政府監管部門更好的開展食品安全監管工作[11]。

該轄區官方微信作為坪地街道大眾群體較為關心的新媒體平臺，建議借助該平臺及時傳播坪地街道食品安全監管信息、食品安全相關的科學知識、宣傳教育材料和相關管理措施，提升消費者對政府的認可及增加食品安全的信心。為解決50%的消費者不知道如何投訴的問題，該平臺還可以開通食品安全投訴舉報板塊，加大對投訴與舉報渠道的宣傳。此外，該平臺還可以積極正確宣傳和應對食品安全事件。這不但可以增強政府對食品安全的監督管理工作效率，也可以及時讓消費者了解到食品安全信息，提高大家對于食品安全信息的認識。

3.6.2 增加便民服務頻次

該轄區食品檢測實驗站小組在轄區市場開展的便民服務活動——市民免費送檢活動，受到了消費者的積極參與。增加現場檢測便民服務活動的頻次、活動范圍，能較好的增加消費者食品安全的消費信心，對坪地街道及監管所開展的民生服務工程起到良好的宣傳作用。

現場開展便民服務同時，增派人員進行食品安全知識的講解、答疑，使消費者不斷更新食品安全問題的認知水平，提升消費者在食品消費中的挑選識別能力、維權意識和能力等，也有助于提升消費者的食品安全滿意度。

3.6.3 提高消費者自身意識，加強食品安全知識教育

坪地街道消費者自身的食品安全認知水平較低，消費者對于食品安全的維權意識和對食品安全監督的意識也比較缺乏，這在全國范圍內都是一種普遍現象[12]。因此，提高消費者自身意識，加強食品安全知識教育是必不可少的。通過增加學校食品快檢活動并引入學生現場參觀環節增強學生對食品安全知識的了解，通過學生影響學生家長是一種最快、效率最高的教育途徑。

其次有目的、有計劃、組織便民服務活動，傳授有關食品安全知識和技能，培養科學的食品安全觀念，提高消費者自身食品安全素質。通過社區、街道進行宣傳，擴大食品安全知識的普及率和覆蓋面。

總之食品安全管理體系包含食品安全政策法規、轄區食品市場、監管部門、食品生產經營者、消費者等多個維度，是一個多元化的復雜體系，需要根據各個工作單位的特點，實現各要素的相互協同及有效配置。為創新食品安全監管體制，實施食品安全科學監管才能確保食品安全。

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