宅基地“三權分置”中“使用權”的辨析

劉 鑫，董繼剛

（山東農業大學經濟管理學院，山東 泰安 271018）

1 宅基地“三權分置”的意義

1.1“三權分置”的提出

2014年12月，新一輪農村土地制度改革試點春潮就已涌動。中央全面深化改革領導小組第七次會議讓這個春潮更加激蕩，會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，被廣泛解讀為農村土地改革“三箭齊發”，標志著新一輪土改大幕正在開啟[1]。

1.2 宅基地“三權分置”的意義

宅基地三權是指宅基地的所有權、資格權和使用權。2018年“中央1號”文件提出了農村宅基地“三權分置”，即所有權歸村集體，資格權歸農戶，使用權則放活[2]。宅基地所有權、宅基地使用權和宅基地資格權之間是相互聯系的。農村宅基地“三權分置”的提出，有利于統籌城鄉協調發展、凝結農村土地制度改革共識和解決農村宅基地改革困境，同時，還將激活農村大量閑置資產，增加農民財產性收入[3]。

2 宅基地的三權內涵及相互關系

2.1 內涵

2.1.1 所有權 土地所有權，即對土地享有的占有、使用、處分和收益的權利[4]。依據產權主體的不同，我國土地所有權分別歸國家和集體所有，這也是我國土地社會主義公有制的基礎。從《憲法》第6條和《土地管理法》第8條“宅基地歸集體所有”的規定可以看出，集體依法享有農村宅基地所有權[5]。所以，在我國目前土地所有權與使用權分離的土地制度框架下，農村居民只有權使用宅基地，而不享有宅基地所有權。這種土地制度下真正享有宅基地所有權權能的實際上是農村村民而不是集體，集體僅僅扮演宅基地所有者的角色。

2.1.2 資格權 2018年1月16日國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上，首次提出宅基地所有權、資格權、所有權“三權分置”，“宅基地資格權”一詞首次出現在公眾視野內。對于宅基地資格權的內涵，目前學術界沒有統一的定論。“資格權”字面意思為由于具備一定先決條件，而享有某種權利。宅基地資格權中的先決條件應該是申請人應是符合條件的本集體經濟組織成員，才能依法享有向集體申請宅基地使用權的權利。

2.1.3 使用權 宅基地使用權是指經過法定程序獲得宅基地使用權的農村村民，依法享有的占有和使用宅基地，并在宅基地上建造自有住房及其配套設施的權利。這里的宅基地使用權的權利主體為農村村民，權利客體為集體所有的土地。宅基地使用權作為農民擁有的為數不多的財產權中的重要一項，宅基地使用權制度的完善對切實保障農民利益、加快農村土地制度改革和農村經濟的發展具有十分重要的現實意義。宅基地“三權”分置的提出就是為了更好地發揮宅基地使用權的財產屬性，提高農村村民的財產性收入。

3 宅基地使用權的權能與特征

3.1 宅基地使用權的權能

農村宅基地使用權屬于農村土地所有權和使用權兩權分離基礎上產生的一種物權，其具有占有、使用、收益和處分4種物權權能[6]。

3.1.1 占有權能 宅基地使用權人有權獨自占有其合法擁有的宅基地使用權，任何其他組織、個人不得侵犯其宅基地使用權，妨礙宅基地使用權人正當行使其依法享有的各項權利。當宅基地使用權遭到他人非法侵害時，宅基地使用權人可依法責令侵害人停止妨礙其正當行使依法享有的各項權利的侵害行為，歸還宅基地使用權，賠償其損失，侵害人還應在不影響原宅基地使用權人正常使用宅基地的情況下在合理的時限內將宅基地原有的建筑及其他附屬物處理妥當。

3.1.2 使用權能 農村村民可在合法取得的宅基地上建造住宅及其配套設施。在不改變宅基地批準使用用途的前提下，可利用宅基地及其地上房屋（農村村民在宅基地上建造的住宅，以下簡稱“宅基地地上房屋”）從事一定的非商業化生產經營活動。現有的《土地管理法》及相關政策法規都沒有明確規定宅基地使用權的存續時限，宅基地使用權在正常存續期間內，任何組織和個人無權剝奪宅基地使用權人的宅基地使用權。宅基地地上房屋及其配套設施，同樣受到法律的長期保護，宅基地使用權人可以自由行使法律賦予的各項權利。

3.1.3 收益權能 在不改變宅基地根本居住用途的前提下，宅基地使用權人可在其合法取得使用權的宅基地上從事非商業化生產經營性活動，以獲取宅基地的新增經濟價值。在現行法律框架下，給予宅基地使用權人利用宅基地獲取收益的途徑相對較少，僅限于利用宅基地獲取天然孽息以及從事一些非商業化的生產經營活動而獲得的法定孽息。其中，宅基地使用權人利用宅基地獲取天然孽息主要是通過在宅基地上種植林木蔬菜以及養殖家禽家畜獲得一些收益；而利用宅基地獲取法定孽息主要是通過出租房屋或空白宅基地的方式獲取少量物質收益。

3.1.4 處分權能 宅基地使用權人有權處分其擁有的宅基地使用權，但受現行政策法規的限制，宅基地使用權人不能完全按照自己的意愿對其宅基地使用權進行處分，僅限于放棄宅基地使用權，將空白宅基地或宅基地使用權與地上屋出租或轉讓，宅基地使用權抵押也僅限試點地區。出于保護農民和集體利益的考慮，宅基地使用權的流轉范圍也只能是本集體內。宅基地使用權作為由宅基地所有權派生出的一種物權，宅基地使用權人理應自由處分其宅基地，但為保障農村村民的居住條件和農民集體的利益，我國現行法律及政策限制了宅基地使用權人對宅基地的處分權。

3.2 宅基地使用權的特征

3.2.1 權利主體具有身份性 由于宅基地使用權的申請是與農村集體經濟組織成員的身份相聯系的，在一定程度上發揮著社會福利和社會保障的作用。農村村民能夠申請宅基地很大程度上是因其屬于農村集體經濟組織成員，而集體經濟組織以外人員一般不具備申請宅基地的資格。在我國，宅基地是以“戶”為單位申請的，而不是具體的某個人，且我國對農村宅基地實行“一戶一宅”制度。為了登記和管理的方便，土地管理登記部門往往將戶中的某個家庭成員設定為戶主，但戶主并不是宅基地使用權的權利主體。根據相關法律政策，宅基地使用權由申請時的所有家庭成員共同享有，一方使用或處分宅基地時，應征得共同享有宅基地使用權的全體人的同意。否則，就會侵犯其他共同使用人的利益。

3.2.2 權利客體歸屬的特殊性 與國有土地不同的是，國有土地的所有者是由政府代為行使土地所有權的國家，具有明確的權利客體；而農村宅基地使用權的權利客體歸屬是集體，但集體是一個較為復雜的集合體，其人員構成并不統一，比如有的集體經濟組織成員范圍是全村村民，而有的僅包括本小組的成員。在管理包括農村宅基地在內的集體土地時，村民委員會是具有絕對話語權的，而村民委員會的管理不當，便造成了村民難以行使其權利，產生宅基地糾紛[7]。

3.2.3 取得上的無償性 宅基地使用權的獲得一般是發生在農村，其取得方式是，農村村民以其集體經濟組織成員的身份向集體申請使用宅基地，在審批通過后，只需繳納少量手續費，集體便可向其分配宅基地，不是通過交易支付對價的方式獲得，且基本是無償取得。由于宅基地的無償取得機制，加上城鎮化的不斷推進，造成目前農村地區出現大量閑置宅基地，土地資源浪費問題嚴重。因此，作者認為應探索農村宅基地有償使用制度，以合理高效的利用土地資源。

3.2.4 期限上具有不確定性 農村村民可在合法取得的宅基地上建造住宅及其配套設施，所建造房屋和配套設施屬于農村村民私有財產，自然也就對其具有所有權。農村村民依建筑物長久地擁有宅基地使用權，宅基地使用權并不是沒有使用期限，只是使用期限不固定。宅基地使用權的物權屬性是用益物權，而用益物權的權利客體是他人的動產或不動產，如果用益物權無限期存續下去，那么所有權將失去存在的意義。宅基地使用權期限不確定性的原因如下：

（1）農村村民在依法取得宅基地使用權后，未建造房屋以前，農村村民何時死亡或其何時脫離集體，其宅基地使用權何時滅失。權利主體的生命存續期間以及身份變動的不確定性，是宅基地使用權存續期限不確定的原因之一。

（2）在宅基地使用權人在其宅基地上建造房屋后，即使其脫離集體，宅基地使用權人在房屋無法居住以前依然可以繼續使用該宅基地。在這種情形下，宅基地使用權的存續期限取決于地上屋的存續時間。但是，已脫離集體的原宅基地使用權人不得在原宅基地上翻修或修建新房[8]。同理，在因繼承或受贈地上房屋而繼續使用原宅基地的情況下，若該房屋繼承或受贈人在繼承或受贈該房屋前就已經取得了宅基地使用權或已脫離集體，那么該繼承人不得在原宅基地上翻修或修建新房，農村集體有權在該房屋不復存在時收回該宅基地使用權。地上屋存在時限的不確定，是宅基地使用權存續期限不確定的又一原因。

（3）宅基地使用權轉讓受限。為保障農村村民的居住條件，防范農村村民無宅可居帶來的社會和政治風險，我國現行政策法規限制宅基地使用權的轉讓。依據《土地管理法》第62條，宅基地使用權人將宅基地轉讓或出租后，將不再擁有申請使用宅基地的權利。不僅如此，根據相關政策意見，城鎮居民購買農村宅基地也是不被允許的。實踐中，即使城鎮居民與農村村民私下達成農村住房購買協議，該協議也不具有法律效力。宅基地使用權原則上是不能轉讓的，但也不是完全不能轉讓，只是轉讓對象限定在符合法定條件的本集體成員范圍內。

4 宅基地使用權的取得與消滅

4.1 宅基地使用權的取得

宅基地使用權的取得有2種途徑。分別為初始取得和衍生取得。

4.1.1 宅基地使用權的初始取得 宅基地使用權的初始取得指符合條件的農村村民以其集體經濟組織成員的身份向集體申請使用宅基地。綜合各地縣級及以上人民政府對于農村宅基地的管理規定，以及2004年國土資源部發布的《關于進一步加強農村宅基地管理的意見》，符合下列條件之一的便可以申請宅基地：（1）子女結婚需要分戶，且符合申請使用宅基地條件的。需要注意的是，農村招婿婦女與男性村民一樣具有申請使用宅基地的資格。（2）落戶成為本集體成員的外來人員，無宅基地和住房的。這里的外來人員包括：非本集體的農村村民、城鎮居民、退伍軍人以及港、澳、臺同胞和華僑等。（3）因自然災害、國家或集體征用農戶宅基地，需要另辟宅基地的。

值得注意的是，具有以下情形不得申請使用宅基地：（1） 未滿18周歲的農村村民；（2） 已有宅基地面積達到或超過法定標準的；（3） 轉讓宅基地或宅基地地上房屋的；（4）宅基地占用耕地的。此外，農村宅基地實行“一戶一宅”制，且宅基地面積需符合各地政策法規的規定；住房的建造需符合集體土地利用規劃；為避免浪費土地資源，盡量使用原有宅基地和村內閑置空地。

4.1.2 宅基地使用權的衍生取得 宅基地使用權的衍生取得指宅基地使用權人處分其宅基地使用權和宅基地地上屋所有權，導致宅基地使用權轉移，使得符合條件的其他主體獲得宅基地使用權。其中，宅基地使用權的衍生取得由因宅基地使用權的轉讓、宅基地地上屋的繼承和贈予、宅基地地上屋的租賃使得宅基地使用權轉移，符合條件的其他主體獲得宅基地使用權而產生。

4.1.2.1 因宅基地使用權的轉讓取得。宅基地使用權原則上是不能轉讓的，但也不是完全不能轉讓，只是轉讓對象限定在符合法定條件的本集體成員范圍內[9]。根據農村宅基地“一戶一宅”的制度，農村宅基地轉讓應該具備以下法定條件：（1）轉讓人應具有2處及以上宅基地；（2）轉讓人與受讓人應屬同一集體；（3） 受讓人具備申請使用宅基地的條件；（4）轉讓行為應得到集體許可。此外，宅基地使用權轉讓人與受讓人在滿足上述條件，并完成轉讓交易后，雙方需到當地土地登記機關變更宅基地使用權。否則，即使轉讓協議符合相關法律而有效，也不能得到法院的支持，最終可能使得受讓人的利益受損。也就是說宅基地使用權轉讓協議會因沒有進行變更登記而不發生效力。

4.1.2.2 因宅基地地上房屋繼承與贈予取得。從物權角度來說，宅基地使用權是具備財產屬性的用益物權，理應能夠被繼承。但是，宅基地使用權在我國是一種“限制性的、不完整的”用益物權[10]。宅基地使用權不能被繼承很大程度上歸因于其特性。宅基地使用權是與農村集體經濟組織成員的身份相聯系的，只有農村集體經濟組織成員才能申請使用宅基地。再考慮到其取得上的無償性，使得宅基地使用權發揮著一定的社會福利和社會保障作用，目的是保障農村村民的居住條件。考慮到取得上的無償性，宅基地繼承人可能會因繼承宅基地而無故得益，這不僅違背保障農村村民住房權利的立法思想，也有違公平原則；若不論身份，那可能使集體以外的人員獲得宅基地使用權，將損害原農村集體經濟組織的利益；即使由本集體經濟組織成員繼承，也可能違背農村宅基地“一戶一宅”的原則。此外，如果允許宅基地使用權被繼承，則宅基地所有權將失去存在的意義，有違農村宅基地為集體所有的國策。

雖然宅基地使用權不能被繼承，但作為宅基地使用權人擁有完整物權的宅基地地上屋，是可以被繼承的。依據處分建筑物及其配套設施時，建筑物及其配套設施占用范圍內的建設用地使用權也要一并處分的土地流轉原則，房屋繼承人可以因繼承宅基地地上房屋而繼續占用該宅基地。如果房屋繼承人不屬本集體，該房屋繼承人雖然能繼續占用原宅基地，但不得在原宅基地上翻修或新建住房，集體有權在該房屋不復存在時收回該宅基地，但房屋繼承人可以選擇出賣或出租繼承房屋。如房屋繼承人為已經取得宅基地使用權的本集體經濟組織成員，該繼承人未經集體批準，也不得在原宅基地上翻修或新建住房，集體有權在該房屋不復存在時收回該宅基地[11]。此種情況下，房屋繼承人也可以選擇出賣或出租多余的房屋。如房屋繼承人與被繼承人應屬同一集體，在未分戶的情況下，該繼承人不僅能夠繼承房屋所有權，還可以取得相應宅基地使用權，這符合我國現行有關宅基地的法律法規和政策，且此時取得的房屋所有權和宅基地使用權是不受限制的。

財產的贈予是以公民擁有該財產的所有權為前提的，而農村村民不享有宅基地所有權，集體是農村宅基地的所有者，所以宅基地使用權是不能贈予的。雖然宅基地使用權不能贈予，但宅基地使用權人可以將擁有完整物權的宅基地地上屋贈予他人。根據“地隨房走”的原則，如房屋受贈人同為本集體經濟組織成員，且符合宅基地分配條件，那么房屋受贈人不僅能夠取得受贈房屋，還能獲得相應宅基地的使用權；如果房屋受贈人不屬本集體或之前已獲得宅基地使用權的本集體經濟組織成員，受贈人只能取得房屋所有權，雖然能夠繼續使用宅基地，但不擁有該宅基地使用權，并且不得在原宅基地上翻修或新建住房，集體有權在該房屋不復存在時收回該宅基地。無論上述哪種情況，房屋受贈人有權出賣或出租其獲得的房屋所有權。

4.1.2.3 因宅基地地上屋租賃取得。我國現行的法律法規和政策并沒有規定宅基地使用權能否出租，但宅基地使用權制度的立法理念是保障農村村民居住條件，所以宅基地使用權原則上不能單獨出租。依據《土地管理法》第62條，宅基地使用權人將宅基地轉讓或出租后，將不再擁有申請使用宅基地的權利。這表明，現階段農村村民可以出租其自有住房，但出租后不得再次向集體申請使用宅基地。由于農村村民出租其房屋并不會導致權力主體的變更，且我國現行法律法規和政策都未禁止，在不改變宅基地規定使用用途的前提下，可以認定農村村民的房屋出租行為有效。但房屋出租人有權以其無房居住而終止執行租賃協議。需要注意的是，對于以長期出租的形式變相出賣房屋的“明租實賣”行為，應當認定該房屋出租行為無效。

4.2 宅基地使用權的消滅

實踐中，可將宅基地使用權的消滅歸納為相對消滅和絕對消滅。相對消滅是指宅基地使用權人失去其繼續使用其宅基地的權利，但該宅基地使用權客觀上仍是存在的。絕對消滅則是指宅基地使用權已不復存在，宅基地的權利主客體相分離，且未有他人取得該宅基地使用權的情況。

4.2.1 宅基地的相對消滅 （1） 因放棄而消滅。宅基地使用權人可以選擇放棄其宅基地使用權，但應事先告知集體，被放棄的宅基地使用權歸于消滅。（2） 因轉讓而消滅。轉讓宅基地使用權后，原宅基地使用權人將失去繼續使用原有宅基地的權利。（3）因撤銷而消滅。擅自改變宅基地批準用途的，集體有權撤銷該宅基地使用權，該宅基地使用權歸于消滅。（4）因集體收回而消滅。依據《確定土地所有權和使用權的若干規定》的規定，集體可因實施縣級人民政府批準的鄉村公共設施和公益事業建設項目收回相關宅基地，被收回的宅基地使用權歸于消滅。同時，集體需向原宅基地使用權人提供合理賠償。

4.2.2 宅基地使用權的絕對消滅 （1） 國家和集體征收。國家和集體可因公共利益的需要依法征收農村宅基地，被征收的宅基地使用權歸于消滅，且任何個體不能再次取得該宅基地使用權。（2） 因自然災害致使原宅基地不能繼續使用或不復存在的，該宅基地使用權歸于消滅。

5 結語

通過對宅基地“三權”概念的界定，特別是對宅基地使用權概念、性質、特征、取得及滅失的詳細闡釋，突出了宅基地使用權在“三權”中的重要性，并指出了現行農村宅基地制度一些不合理的部分，以期為進一步優化宅基地“三權”的權能優化配置，探索宅基地“三權”的實現路徑提供一個參考，進而促進農村土地制度的不斷完善。