失地農(nóng)民社會保障問題與對策研究

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）

一、失地農(nóng)民及其社會保障制度現(xiàn)狀

（一）失地農(nóng)民現(xiàn)狀

失地農(nóng)民指的是在城鎮(zhèn)化過程中，由于非農(nóng)建設(shè)等原因，依法被征收土地，從而失去土地使用權(quán)及其他土地相關(guān)權(quán)益，但仍未歸入城市社會保障體系中的農(nóng)民。2018政府工作報告提出我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從52.6%提高到58.5%，8 000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。1978年以來，我國工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)人口數(shù)量也因此迅速上升，住房、基礎(chǔ)設(shè)施需求增加，更多的土地被征用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民因此失去土地。國土部公布的《2016年中國國土資源公報》顯示，截至2016年末全國耕地面積為20.24億畝，但根據(jù)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，到2030年，耕地保有量控制在18.25億畝，耕地面積將大幅減小。由上可見我國城市化進程之快，耕地資源大批減少，失地農(nóng)民因而大幅增加。

（二）失地農(nóng)民社會保障制度現(xiàn)狀

1.失地農(nóng)民社會保障傳統(tǒng)模式。失地農(nóng)民社會保障傳統(tǒng)模式主要是通過現(xiàn)金補償方式實現(xiàn)對失地農(nóng)民的社會保障?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不可超出土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。現(xiàn)金補償只能在短期內(nèi)彌補失地農(nóng)民失去賴以生存的土地的損失，一旦用完，失地農(nóng)民便會失去生活來源，缺乏物質(zhì)保障，因而，現(xiàn)金補償并不具備可持續(xù)性。

2.失地農(nóng)民社會保障新模式。基于傳統(tǒng)社會保障模式的弊端，目前全國各地有了一些對于失地農(nóng)民社會保障模式的新探索、新實踐。其中主要有以浙江溫州為代表的城鎮(zhèn)社會保障模式、以重慶為代表的商業(yè)保險模式、以上海為代表的“鎮(zhèn)?！蹦Ｊ揭约耙郧鄭u為代表的農(nóng)村社會保障模式。[1]

二、失地農(nóng)民社會保障中存在的主要問題

（一）安置補償方式單一，征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

土地是保證農(nóng)民生活的重要資源，他們以務(wù)農(nóng)為業(yè)，通過土地獲得直接經(jīng)濟收益，為自己的生活提供保障。此外，土地還具有資產(chǎn)增值等功能。而目前征地補償主要采取一次性支付現(xiàn)金的方式，顯然該種方式只能在短期內(nèi)為失地農(nóng)民生活提供資金支持，并沒有考慮到失地農(nóng)民未來的生活需求與發(fā)展。而且，征地補償只考慮土地目前的經(jīng)濟價值，缺乏對土地具體位置、商業(yè)開發(fā)價值的考量[2]，也沒有將土地未來的增值收益考慮在內(nèi)。同時土地的其他保障功能被忽略，造成土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。因而，征地補償?shù)姆绞竭^于籠統(tǒng)，補償標(biāo)準(zhǔn)低。

（二）失地農(nóng)民就業(yè)困難，就業(yè)保障不到位

失地農(nóng)民的受教育程度較低，而當(dāng)今就業(yè)市場對于勞動者學(xué)歷要求與知識結(jié)構(gòu)的要求越來越高。失地農(nóng)民長久以來以土地為生，只掌握了農(nóng)業(yè)技能，缺乏其他專業(yè)技能。因而，其在就業(yè)市場處于劣勢地位，很多失地農(nóng)民僅能從事一些專業(yè)技術(shù)水平低、工作環(huán)境差、工資待遇水平低的工作。并且，農(nóng)民大多通過自己的人情網(wǎng)絡(luò)獲取工作信息，被征地之后，原有社交網(wǎng)絡(luò)瓦解，獲取工作信息的渠道減少。除了失地農(nóng)民自身，政府也存在責(zé)任缺失，對失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)嚴(yán)重不足，使得失地農(nóng)民無法及時更新自己的思想意識與專業(yè)技能。

（三）社會保障內(nèi)容不全面，社會保障水平低

很多地區(qū)僅僅建立了最低生活保障制度，只能保障失地農(nóng)民最基本的生活所需，有些地區(qū)則只是依靠發(fā)放征地補償費與安置費，用一次性現(xiàn)金支付的方式代替了對失地農(nóng)民今后生活的保障。只有少數(shù)地區(qū)建立了養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度，失業(yè)、生育、工傷等保障及社會福利。因此，目前的社會保障方式過于單一，內(nèi)容不夠全面。基于土地對于農(nóng)民的重要保障功能，當(dāng)前的社會保障水平低，難以彌補失地農(nóng)民失去土地的損失。而囿于失地農(nóng)民傳統(tǒng)的思想觀念，其嚴(yán)重缺乏風(fēng)險防范與社會保障意識，因此不愿意參加社會保險，參保比例也低，造成自身保障水平低下。

（四）社會保障基金籌集難，存在安全隱患

社會保障基金籌資渠道過于單一，主要以個人繳費為主，集體經(jīng)濟補助和政府財政資金次之，“我國社會保障基金有六成左右來自個人繳費，二成來自于集體經(jīng)濟的捐助，其余為政府部門自主”[3]。因此，個人所占的繳費比例過大，由于再就業(yè)難、家庭收入低等原因，很多失地農(nóng)民繳費能力不高，很多人因此選擇最低檔的繳費標(biāo)準(zhǔn)[4]，參保人數(shù)也不多。此外，由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平滯后，集體經(jīng)濟組織的收益也不好，因此無力支撐失地農(nóng)民的社會保障補助費。其次，政府的財政資金也存在難以到位的問題。失地農(nóng)民的社會保障過度依賴個體的自我保障，失地農(nóng)民社會保障的籌資渠道單一，籌資規(guī)模小，甚至有可能存在“空賬”風(fēng)險，社會保障基金的安全性差。

（五）社會保障基金運行與監(jiān)管機制缺乏

我國失地農(nóng)民社會保障基金的運行與監(jiān)管機制長期處于缺失的狀態(tài)。首先相關(guān)法律法規(guī)與政策嚴(yán)重缺失，使得失地農(nóng)民社會保障基金的運行和監(jiān)管無據(jù)可依。其次，在失地農(nóng)民社會保險機構(gòu)內(nèi)部，存在著部門職責(zé)不清的情況，嚴(yán)重影響到社會保障基金運行的效率。另一方面，由于社會保障基金管理技術(shù)水平還不夠高，往往導(dǎo)致失地農(nóng)民社會保障基金保值增值困難。再者，沒有明確的監(jiān)管部門，內(nèi)部監(jiān)管體系缺失。一般失地農(nóng)民的社會保障基金直接從對其的土地補償金中直接扣除，因而，失地農(nóng)民對社會保障基金知之甚少，無法實現(xiàn)外部的有效監(jiān)督。由于監(jiān)管的缺失，非法占用、挪用失地農(nóng)民的社會保障基金的行為頻頻出現(xiàn)，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的利益。

三、對策思路

（一）拓寬安置補償方式，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)

實現(xiàn)安置補償方式多樣化。可在貨幣補償方式基礎(chǔ)上，增加實物補償與債券補償?shù)确绞?，擴大失地農(nóng)民選擇的范圍，以滿足全國各地因經(jīng)濟發(fā)展、思維方式等差異而形成的多樣化需求。此外，現(xiàn)金補償方式可采用分期的方式，隨著物價水平的上漲，調(diào)整補償金額，以此預(yù)防失地農(nóng)民用完一次性補償金后生活陷入困境的情況。

增加土地補償項目。首先，增加搬遷租房補貼，農(nóng)民失地后需搬遷租房，尤其是家中有老人的家庭，搬遷對老人身心都有一定的損害，因此對于這部分家庭，考慮適當(dāng)提高搬遷租房補貼標(biāo)準(zhǔn)。其次，增加職業(yè)技能培訓(xùn)補貼，農(nóng)民在失地的同時也失去了主要謀生手段，面臨再就業(yè)的問題，為實現(xiàn)再就業(yè)需要專業(yè)技能的培訓(xùn)，以提高在就業(yè)市場的競爭力。

科學(xué)制定補償標(biāo)準(zhǔn)。土地補償價格的確定要采用市場化的定價方式。在制定補償標(biāo)準(zhǔn)時，不僅要考慮土地的當(dāng)前價值，還應(yīng)當(dāng)考慮其長遠(yuǎn)的增值收益。我國也可學(xué)習(xí)西方建立第三方估價部門[5]，使得土地定價的過程更加科學(xué)合理、流程更加透明化。

（二）提高失地農(nóng)民就業(yè)能力，增強就業(yè)保障

及時提供就業(yè)信息，增加就業(yè)崗位。政府應(yīng)當(dāng)在基層設(shè)立多個勞動保障服務(wù)點[6]及時公布就業(yè)信息，以解決失地農(nóng)民就業(yè)信息來源少、就業(yè)渠道狹窄的問題。政府機關(guān)、征地單位等應(yīng)當(dāng)提供一些公益性就業(yè)崗位，例如增加保安、保潔等基礎(chǔ)性崗位，給缺乏專業(yè)技術(shù)、就業(yè)困難的失地農(nóng)民提供就業(yè)機會。政府還應(yīng)該積極舉辦失地農(nóng)民的人才洽談會，給予失地農(nóng)民與企業(yè)面對面的機會。

完善針對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)體系。政府可通過多種渠道籌集培訓(xùn)資金，建立專門賬戶，用于失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)專項支出。政府可在現(xiàn)有部門已建立的培訓(xùn)基地開展針對失地農(nóng)民的專項培訓(xùn)或積極與社會民辦培訓(xùn)機構(gòu)合作，開展面向市場需求的職業(yè)技能培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)增加文化教育、文明規(guī)范、法律知識等內(nèi)容，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民就業(yè)觀念，全面提高其技術(shù)水平與文化素質(zhì)。

政府應(yīng)當(dāng)制定優(yōu)惠政策[7]，促進失地農(nóng)民就業(yè)。其一，政府應(yīng)鼓勵企業(yè)吸納失地農(nóng)民勞動力，政府可適當(dāng)減免稅收，增加社會保險補貼和崗位補貼。其二，對于有意愿、有能力自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，政府可為其提供專業(yè)指導(dǎo)，提供法律援助等服務(wù)，并為其提供貸款等優(yōu)惠政策。

（三）完善失地農(nóng)民社會保障體系，提高社會保障待遇水平

完善失地農(nóng)民最低生活保障制度，保障失地農(nóng)民的生活水平。第一，低保標(biāo)準(zhǔn)的建立要科學(xué)合理。在確定低保標(biāo)準(zhǔn)時要將當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況、物價水平、生活水平等因素考慮在內(nèi)。第二，根據(jù)失地農(nóng)民具體貧困情況針對性提供幫助。對于因為家庭主要勞動力長期殘疾或患病等情況的家庭，應(yīng)長期提供救助，同時結(jié)合醫(yī)療救助。而對于因為家庭突發(fā)狀況臨時陷入貧困的家庭，則提供臨時性生活救助。

建立健全養(yǎng)老保障制度。政府加大財政投入。[8]養(yǎng)老保險目前參保率低的一個重要原因在于個人繳費比例太大，繳費壓力大。因而，政府應(yīng)增強責(zé)任，加大失地農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費的財政投入。同時，實現(xiàn)社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合。政府和村集體繳納費用納入社會統(tǒng)籌賬戶，個人繳納歸入個人賬戶，統(tǒng)賬結(jié)合[9]。此外，鼓勵建立多層次的養(yǎng)老保險體系。在基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，增加年金與個人儲蓄養(yǎng)老保險。征地單位繳納失地農(nóng)民的專業(yè)性年金，分擔(dān)養(yǎng)老風(fēng)險，提高養(yǎng)老保障水平。

促進失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度建設(shè)。其一，同養(yǎng)老保險一致，鼓勵建立多元化醫(yī)療保障制度。鼓勵失地農(nóng)民參與補充性醫(yī)療保險與商業(yè)保險，政府提供適當(dāng)補貼。其二，完善基層社區(qū)醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備，增強人才培養(yǎng)，提高醫(yī)療水平與服務(wù)水平。其三，政府還應(yīng)當(dāng)促進公共衛(wèi)生服務(wù)，加大對于失地農(nóng)民的健康知識和疾病預(yù)防的宣傳教育。

（四）拓寬失地農(nóng)民社會保障資金籌資渠道

多渠道籌集失地農(nóng)民社會保障資金，增強基金的保障能力。首先，應(yīng)當(dāng)確立政府、村集體、個人共擔(dān)的原則。政府需增加財政投入，減輕個人繳費負(fù)擔(dān)。同時，要提高政府財政效率，確保資金及時到賬。政府在征地過程中收益較多，因而可從土地出讓收益中提取資金支付失地農(nóng)民社保費用。此外，失地農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)參與到國有資產(chǎn)變現(xiàn)收益的分享中去，將國有資產(chǎn)變現(xiàn)收益部分用于失地農(nóng)民社會保障。村集體經(jīng)濟組織也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定比例的社會保障費用，村集體經(jīng)濟組織也可以通過集體資產(chǎn)變現(xiàn)的方式將收益用于失地農(nóng)民社會保障。個人則主要通過征地安置補償費繳納保險費，應(yīng)當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，強化失地農(nóng)民個人的繳費能力。其次，還應(yīng)鼓勵多元化的籌集方式，如社會化捐贈等[10]。

（五）建立健全失地農(nóng)民社?；疬\行和監(jiān)管機制

完善相關(guān)法律法規(guī)。應(yīng)當(dāng)在失地農(nóng)民社會保障基金運營與監(jiān)管方面制定完善的法律法規(guī)，以促進社?；鸬挠行А７蓷l文中要明確主體、程序與內(nèi)容等要素。

為提高失地農(nóng)民社?；疬\行水平，運營管理機構(gòu)“管、營分開”[11]。管理機構(gòu)主要籌集、發(fā)放資金。運營機構(gòu)負(fù)責(zé)資金運營、保值增值等。可引入市場競爭機制，選擇合適的托管機構(gòu)。社保基金的運營要在低風(fēng)險的原則下進行投資?；谀壳拔覈鹑谑袌鲞€不完善，因此應(yīng)當(dāng)選擇較穩(wěn)健的投資方式，如國債、實物投資等，且要避免投資方式過于單一的情況，應(yīng)實現(xiàn)投資方式多樣化，以有效降低風(fēng)險?；疬\營應(yīng)當(dāng)建立專門賬戶，收支兩線，實現(xiàn)?？顚Ｓ谩?/p>

在監(jiān)管方面，完善內(nèi)外部監(jiān)管方式。首先，在管理部門內(nèi)，定期進行財富審查或投資審查，檢查基金運營的收益或虧損情況、投資效率等。另一方面，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)相關(guān)信息的公開化透明化，使參保失地農(nóng)民充分了解資金的去向，從而加強失地農(nóng)民對社保基金的監(jiān)督。除此之外，還可組建法律、財務(wù)專家監(jiān)管小組，為基金的運營提供咨詢，并進行監(jiān)管。