食品安全監(jiān)管中多元主體協(xié)同治理機(jī)制分析

□ 楊慶懿 湖南省食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗研究院

□ 楊楊柳 湖南省藥品檢驗研究院

改革開放以來，人們的生活水平顯著提升，對于食品安全的重視程度也越來越高，因此對食品監(jiān)管提出了更高的要求，這種現(xiàn)實需求促使食品監(jiān)管必須建立起一種更具可行性、可持續(xù)性和嚴(yán)格的監(jiān)管制度。本文分析了現(xiàn)有食品監(jiān)管制度的不足和問題，有針對性地分析了新的多元主體協(xié)同治理機(jī)制的重要性并提出了具體實施舉措，希望能夠為食品安全監(jiān)管提供參考和借鑒。

1 引言

古語有云：“民以食為天”，古代的中國社會，人們強(qiáng)調(diào)食品對于自身生存的重要性。而今天，隨著中國綜合實力的增強(qiáng)，人們生活水平不斷提高，對這句話的理解有了更多認(rèn)識——中國人不再單一強(qiáng)調(diào)食品對于生存的重要性，而是更加重視食品的安全性。近年來發(fā)生的一系列食品安全事件無不令人擔(dān)驚受怕，針對這些涉及民生的現(xiàn)實問題，黨的十九大報告明確提出要實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民群眾吃得放心。這也充分反映了當(dāng)前把抓好食品安全工作作為推進(jìn)民生工程的重要性，構(gòu)建現(xiàn)代化的食品安全監(jiān)管體系是完善國家治理體系和增強(qiáng)治理能力的重要體現(xiàn)。

2 當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管體系中存在的問題

食品安全和質(zhì)量涉及到眾多環(huán)節(jié)與因素，從原材料的選取、儲存，到運輸、加工等環(huán)節(jié)都存在各種人為或自然因素而對食品安全和質(zhì)量造成影響。食品安全監(jiān)管是對這些環(huán)節(jié)進(jìn)行有針對性的管控，從而切實保證國家食品環(huán)境的安全。但是，從食品的原材料選購到成品產(chǎn)出涉及眾多環(huán)節(jié)，其中任何一個環(huán)節(jié)的監(jiān)管不到位，都可能導(dǎo)致食品安全問題。政府作為傳統(tǒng)監(jiān)管的主體，在如此復(fù)雜的食品加工鏈上進(jìn)行監(jiān)管，難免存在監(jiān)管不到位等短板。

以往，人們將發(fā)生食品安全問題的原因主要歸結(jié)為監(jiān)管體制的不完善而導(dǎo)致的政府監(jiān)管不到位，認(rèn)為傳統(tǒng)“九龍治水”的分段監(jiān)管模式會使食品安全監(jiān)管出現(xiàn)較大的真空地帶。最新的國家機(jī)構(gòu)改革將國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局合并，組建了國家市場監(jiān)督管理總局作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。這一改革對執(zhí)法監(jiān)管部門進(jìn)行整合，很好的解決了執(zhí)法監(jiān)督條款多，職責(zé)不清的問題，但其只解決了政府與生產(chǎn)者之間的食品安全監(jiān)管以及政府食品安全監(jiān)管自身體系的問題，并未對消費者和生產(chǎn)者之間的食品安全監(jiān)管及生產(chǎn)者內(nèi)部的食品監(jiān)管問題提供解決措施。

事實上，食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中存在著三個經(jīng)濟(jì)主體——政府、生產(chǎn)者和消費者。在傳統(tǒng)意義的食品安全監(jiān)管中，政府是監(jiān)管的主體，生產(chǎn)者是監(jiān)管的客體，而消費者似乎被有意忽略了，這種模式忽視了監(jiān)管制度本身的社會性。由于過去的監(jiān)管責(zé)任一直落實在政府方面，消費者只能作為監(jiān)管行為評價方和第三方評估者，這就弱化了消費者的監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)而加重了政府監(jiān)管的責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)管效果不佳。從監(jiān)管主體來看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨數(shù)量巨大的監(jiān)管客體，其沉重的執(zhí)法壓力與執(zhí)法成本加大了監(jiān)管的困難程度。從監(jiān)管客體來看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法資源的稀缺制約了食品安全監(jiān)管效率的提升，以抽檢、巡查、專項整治為代表的專項監(jiān)管行動，本質(zhì)是一種概率抽樣調(diào)查，而非全面普查，因此，必然會遺漏對于一些食品企業(yè)的檢查，這在某種程度上給不法食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供了規(guī)避監(jiān)管的空間，使問題食品流入市場，造成食品安全隱患并危害社會。

鑒于食品安全問題的社會性，其解決的關(guān)鍵在于對現(xiàn)行食品安全行政監(jiān)管體制的突破。而實現(xiàn)這種突破的根本措施在于調(diào)整政府相關(guān)職能，協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系，充分發(fā)揮多元主體在監(jiān)管中的作用，建立起更加全面、更加可持續(xù)和更為嚴(yán)格的監(jiān)管制度。新一輪國家機(jī)構(gòu)改革正是調(diào)整了政府相關(guān)職能，但要協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系，更好、更充分的發(fā)揮多元主體在監(jiān)管中的作用，建立一種多元主體協(xié)同治理機(jī)制就顯得十分必要。

3 食品安全監(jiān)管中協(xié)同治理機(jī)制分析

所謂“協(xié)同治理”，強(qiáng)調(diào)的是治理過程中的多元主體共同參與的重要性，側(cè)重于治理過程中主體的協(xié)同參與、各調(diào)控機(jī)制的有效整合以及治理過程各環(huán)節(jié)的無暇銜接，食品安全監(jiān)管中的協(xié)同治理機(jī)制正是將這一現(xiàn)代化的理念和制度引入到食品安全監(jiān)管中去。食品安全監(jiān)管協(xié)同治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)者、消費者和政府的共同主體作用，摒棄了過去單方面依賴政府強(qiáng)大權(quán)力對于食品安全監(jiān)管的模式，彌補(bǔ)了單一主體在監(jiān)管中的滯后和監(jiān)管不到位的缺點。一方面，從治理過程中的各環(huán)節(jié)來看，正是通過調(diào)動監(jiān)管各方主體的參與性積極，實現(xiàn)了對食品從原材料選取到食品加工出產(chǎn)整個過程的全方位監(jiān)督。無論是消費者還是其組成的各種消費者協(xié)會等非營利組織及各行各業(yè)的生產(chǎn)商，都將按照規(guī)范的程序行使權(quán)利、履行義務(wù)。另一方面，從治理過程中的各調(diào)控機(jī)制來看，政府在食品監(jiān)管中的政治調(diào)控機(jī)制和消費者與生產(chǎn)者之間的市場調(diào)控機(jī)制將得到有效銜接。過去的單一政治調(diào)控機(jī)制無法得到市場調(diào)控機(jī)制的有力幫助，面臨人手不足、監(jiān)管環(huán)節(jié)復(fù)雜等困難，而一旦獲得市場調(diào)控機(jī)制的有效幫助，將極大緩解政府壓力。通過消費者與生產(chǎn)者之間的利益博弈，市場調(diào)控機(jī)制將淘汰不安全食品，最終實現(xiàn)市場流通的食品安全的目的。

因此，食品安全監(jiān)管引入?yún)f(xié)同治理機(jī)制，將碎片化管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化治理、粗放化管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化治理，有助于推動監(jiān)管的有效性，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管制度的科學(xué)性，完善食品監(jiān)管制度，實現(xiàn)食品安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

4 有效構(gòu)建食品安全監(jiān)管協(xié)同治理機(jī)制

協(xié)同治理機(jī)制將成為食品安全監(jiān)管中較為重要的機(jī)制，也是構(gòu)筑食品安全治理體系和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的必然要求。所以，構(gòu)建多方參與的協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)做好以下幾點。

一是充分發(fā)揮各相關(guān)主體，包括政府、企業(yè)、消費者、社會相關(guān)組織及媒體等的作用。著力推進(jìn)行業(yè)協(xié)會改革，加強(qiáng)行業(yè)自律，幫助行業(yè)建立自我監(jiān)管協(xié)會進(jìn)行自我管理；同時，針對生產(chǎn)者，給予食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)更多的利益表達(dá)、權(quán)益維護(hù)、發(fā)展選擇等方面的主動權(quán)；媒體在食品監(jiān)管體系中要堅持客觀、實事求是的態(tài)度，堅決對不法行為進(jìn)行曝光和披露。

二是進(jìn)一步培育體系完整的社會組織，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管堅實的社會基礎(chǔ)，促進(jìn)相關(guān)政府替代組織發(fā)展。替代組織包括私人公司、非營利機(jī)構(gòu)等社會組織，推動社會組織積極參與立法、聽證和政策制定等決策過程與環(huán)節(jié)，增強(qiáng)社會組織在食品安全監(jiān)管中的積極性，提高社會組織在食品安全監(jiān)管決策中的地位，給予其更多參與決策和政策制定的話語權(quán)。

三是加大對獨立第三方評估機(jī)構(gòu)的支持，充分理解第三方評估對提高公共政策績效具有把脈會診和促進(jìn)完善的積極作用，同時也是監(jiān)管工作的重要補(bǔ)充。利用第三方評估機(jī)構(gòu)的中立性，強(qiáng)化其對食品安全監(jiān)管，增強(qiáng)對食品安全評估的公正性和食品安全信息公開披露程度。

四是建立便捷、高效、有序的消費者舉報監(jiān)督機(jī)制，搭建起權(quán)威信息發(fā)布與溝通的平臺。食品安全問題產(chǎn)生的根源在于信息不對稱，有效減少信息不對稱會提高委托人的劣勢地位，并通過發(fā)揮消費者選擇機(jī)制來彌補(bǔ)市場失靈，因此高效的信息系統(tǒng)也是實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化的重要基石。此外，建立科學(xué)有效的消費者舉報監(jiān)督機(jī)制，有助于減少食品安全事故，對食品安全監(jiān)管起到強(qiáng)化作用。

通過以上舉措才能使食品安全保障成為社會和諧發(fā)展的積極因素和組成部分，才能構(gòu)建現(xiàn)代化的食品安全監(jiān)管體系，才能實現(xiàn)食品安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。