強化鄉村振興制度性供給的經濟學分析

■張婷婷

（中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070）

改革開放40年來，城鄉關系和農村自身都發生了深刻的變化，對“三農”工作整體思路需要重新調整和梳理。目前，我國發展不平衡不充分的問題在鄉村尤為突出。實施鄉村振興戰略，是十九大作出的重大決策部署，是新時代“三農”工作的總抓手。中央農村工作會議明確提出“強化鄉村振興制度性供給”，強調“破除一切束縛農民手腳的不合理限制和歧視”。實施鄉村振興戰略，必須大力推進體制機制創新。作為首次提出的“強化鄉村振興制度性供給”，有必要對其從經濟學視角解讀。

一、鄉村振興制度性供給的目標

制度安排常常被看作是“公共產品”的供給。制度變遷是在制度性需求和制度性供給的相互影響下得以實現的，因此對制度性供給的研究必須在制度變遷的“需求——供給”分析框架中進行。制度性需求是因為制度能夠提供便利、增進社會利益，這些便利和利益就是制度發揮的功能和作用。制度可以防備風險，減少不確定性。制度性供給即制度的生產，是對制度需求的回應。憲法、制度設計成本、實施新制度安排的預期成本和現存制度安排都是制度性供給的影響因素。制度作為公共品有共同消費的性質，是全社會或者某一特定群體共同享用的產品，制度性供給應當以滿足全社會或者某一特定群體的共同需要、增進公共利益為目標。影響制度性需求和制度性供給的因素一定時，制度的供給適應制度的需求。制度存在的合理性和必然性就在于它是制度性需求和制度性供給之間達成均衡的結果，均衡的制度應該是最有效率的，也是最優的制度安排。而通常強加的意志的介入使得均衡制度的數量和價格常常不是社會最優水平，形成制度性供給不足或過剩。制度的供給通常是有效但不足的，而且在時空的展開過程中同樣面臨制度變遷的問題。當制度性供給的預期收益超過制度創新中產生的創新成本時，就有足夠的動力推動制度創新的供給。相對要素價格的變化和個人偏好的改變會誘使外部利益出現，從而形成制度性供給的需求動力，而利益結構的調整導致效用標準的改變、社會意識形態的變化以及文化的影響會促使個人偏好的移動，幫助形成制度變遷（供給）的利益動力。制度均衡形成的過程是一個錯綜復雜的博弈過程，影響的因素遠比影響商品市場均衡的因素復雜。當制度性供給不足時，社會對現有制度是不滿足的，之所以不滿足是由于現存制度安排的收益小于另一種可供選擇的制度安排，即出現新的盈利機會，產生新的潛在制度需求和制度供給。

但制度供給的進程需要供給主體來推動。顯然，主體的知識結構與對影響制度的變遷的動力因素的認知決定了制度供給的實際狀況。政府會通過為社會提供“服務—保護”以及通過行政力量來促進部分或根本的制度創新。現行的制度決定了制度變遷（供給）的成本與收益的對比，最終會左右未來的制度演變路徑。

目前，我國鄉村振興戰略已經確定為決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，對于這一戰略實施產生了新制度需求，而與之相應的制度實際供給尚未形成，從而造成制度有效供給不足。強化鄉村振興的制度性供給，就是為了更加接近制度安排下的社會最優狀態。強化鄉村振興制度性供給的目標就是為鄉村振興戰略提供制度保障和制度支持。實施鄉村振興戰略，必須堅持農業農村優先發展，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

二、鄉村振興制度性供給的范圍

近年來，伴隨著中國經濟快速發展和城鎮化水平的不斷提高，大量農村勞動力涌入城鎮，在獲得市民化福利的同時，也為我國二三產業的發展提供了更多長期的勞動力轉移支持，為實現中國成為制造業大國提供了可靠的勞動力資源保障。但與此同時，農村呈現出日益空心化的局面。鄉村振興戰略能有效解決城鎮化陷阱，帶動連片特困地區的產業結構優化，促進扶貧開發戰略的實施。

從制度的影響范圍來看，制度和外部性的聯系十分緊密，制度的執行在于鼓勵好的外部性和抑制壞的外部性。鄉村振興制度性供給的范圍包括以下幾個方面。首先，農村基本經營制度，涉及穩定農村土地承包關系的政策、土地承包經營權確權登記、完善農村承包地“三權分置”制度、新型農業經營主體培育等。其次，農村土地制度，涉及土地管理法、農村土地利用管理政策體系、農民閑置宅基地和閑置農房政策、宅基地“三權分置”政策、設施農用地政策等。再者，農村集體產權制度，涉及集體資產清產核資、集體成員身份確認、集體經營性資產股份合作制改革、制定農村集體經濟組織法、推進集體林權水利設施產權等領域改革。最后，農業支持保護制度，涉及建立新型農業支持保護政策體系、深化農產品收儲制度和價格形成機制改革、改革完善中央儲備糧管理體制、完善對農民直接補貼制度、健全糧食主產區利益補償機制、加快建立多層次農業保險體系等。[1]

三、鄉村振興制度性供給的重點

強化鄉村振興制度性供給重點有兩個方面，完善產權制度和完善要素市場化配置。

（一）完善產權制度

任何一種制度安排的出現，即使是無摩擦成本的情形，均需斟酌成本與收益的衡量，產權制度的確立為成本收益的計算提供了現實的承擔實體與面向未來的激勵機制。當新的制度供給帶來的收益超過新制度產生的成本，或者舊制度安排的成本高于新制度安排的成本，制度性供給就會發生。我國的鄉村之所以在整體經濟崛起時出現衰敗，一定程度上是產權制度阻礙了發展，讓資源難以成為資產。推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給必須把制度建設貫穿其中，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場。[2]中央審議通過的有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案，目標就在于探索明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。

中共十九大報告提出要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，接下來將完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，以及承包地“三權分置”、農村集體產權等制度。

農民的承包權和經營權、農地承包期限、農業經營制度是涉農關鍵的制度安排。對于這些重大問題既要創新路徑，又要審慎推進。關于承包權和經營權，要深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益。在集體所有制下，大力鼓勵農地流轉，兼顧制度穩定性和效率性，提高土地利用率，推進農業產業化進程。制度安排要既保障集體成員土地權益，比如收益、轉讓、抵押、繼承等，又保障經營權增加收入，實現承包權與經營權的分置，為農地經營制度創新提供制度空間。關于承包期限，落實農村土地承包關系穩定并長久不變，銜接好第二輪承包到期后再順延30年，兼顧制度的穩定性與農民對未來相對穩定的制度預期。穩定預期的核心不在于期限，在于防止公權侵犯產權。在承包期限內，農民關心的是權利，權利保護的程度，是農村產權的改革方向。關于農業經營制度，在原有的適度規模經營和經營主體松綁基礎上，明確提出“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，實際上是對中國農業經營制度的定位。需要強調的是，農地三權分置作為一項重要的制度安排，逐漸明晰化是農村深化改革的核心內容之一，是農村基本經營制度的自我完善，將對中國未來的農地制度、農業經營方式和鄉村轉型產生重大影響。

（二）優化要素市場配置

農村存在的制度障礙，客觀造成了農村農民的貧困。在我國戶籍管理制度的限制下，很長一段時間勞動力無法自由流動，即使流動也很難獲得市民資格并享受相應的福利待遇。另外，現有的農村土地制度也使得閑置的資產很難變現流通。二元經濟結構下，城鄉以固化的方式存在，城鎮對農村的擴散效應在一定時期受到限制，農村長期貧困是客觀現實。實現鄉村振興，主要靠體制機制的創新。

振興鄉村的若干制約因素中，如何推動資源要素真正地向農村流動至關重要。在市場化進程中，勞動力、資本和技術都有追逐更高收益的特征，資源要素總是傾向于向工業和城市等效率高的部門和區域轉移。若市場發揮作用，則勞動力會由邊緣的低收入區域遷移至高收入中心區域；通過勞動力外遷，低收入地區的勞動力資源變得稀缺，這會導致工資上漲，而在高收入中心地區勞動力會出現剩余，工資下降，其結果是收入趨同。因而，政府干預的關鍵是克服那些妨礙市場機制發揮的因素。如果沒有國家的規劃和政策的干預，鄉村甚至包括農業就會自然地衰落下去。實施鄉村振興戰略，就是要通過體制機制的創新，用“制度性供給”來矯正市場，要推動公共資源向鄉村優先配置并促進城鄉資源合理化配置。就公共資源而言，既要消除城鄉之間基本公共服務的存量差距，又要防止城鄉之間基本公共服務出現增量差距。目前，農村公共服務的保障水平仍然很低，公共服務領域的城鄉缺口還很大。所以，要著力提高農村義務教育質量，進一步完善城鄉居民基本養老保險制度，著力增加農民基礎養老金，完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度，統籌城鄉社會救助體系，著力提高農村低保標準和覆蓋面。加大農村道路、供水、供電、通訊等基礎設施投入，加快農村生活垃圾、污水處理能力建設。 就城鄉資源合理化配置而言，工業由農村疏散布局方式集中到農村中心，人口、建筑等要素在農村快速發展，城鎮得以形成。當經濟發展達到一定程度，原已積聚的資金和技術力量開始尋求更高發展機會，于是出現由增長點向周邊地區的擴散，帶動周邊經濟發展。城鎮化在推進經濟社會發展的同時，也意味著該地區居民收入的增加和財富的增長，同時也為農業農村的發展提供了技術和資本，提高了農業勞動生產率和農民生活品質。在發展現代農業過程中必須重視農村城鎮化的同步推進，合理引導農村勞動力轉移。要強調發揮各類市場主體的作用，充分調動和發揮不同所有制市場主體的積極性、主動性和創造性，形成推動現代農業發展的合力。

參考文獻；

[1][2]國務院.中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[M].北京：人民出版社，2018.

[3]趙永平,王浩.全面振興鄉村怎么干[N].人民日報，2018-2-7.