以改革解“氣荒”

□ 劉滿平

“氣荒”在天然氣體制市場化改革中出現，是改革進程中遇到的眾多問題之一，但不能以此否定整個改革的方向和成果，更不能因此放棄改革。未來“氣荒”只能依靠改革，采取綜合措施來有效應對。

2017年12月11日，陜西省西安市西辛莊加氣站附近，百余輛出租車、私家車排長隊加氣。東方IC 供圖

入冬以來，我國多個省份天然氣供應緊張，液化天然氣（LNG）價格明顯上漲，多地甚至出現居民用天然氣斷氣現象，嚴重影響社會生產生活，引發社會高度關注。“氣荒”的發生反映出有關部門在政策制定、政策實施、整體協調等方面存在諸多問題。今后在天然氣政策制定領域需要系統謀劃、科學施策。

“氣荒”呈三大特點

作為季節性需求變動強的行業，局部地區天然氣冬季供應緊張，出現“氣荒”的現象時有發生，但與往年相比，今年“氣荒”有不同的特點：

覆蓋范圍廣，眾多地區供應緊張。之前我國“氣荒”范圍主要集中在京津冀周邊的華北地區，而今年不僅華北地區，山東、河南、寧夏、內蒙古等地天然氣供應出現短缺，貴州、湖北、湖南等地用氣緊張，甚至連新疆、四川、青海、陜西這樣的產氣大省都在喊“氣不夠用”。

爆發時間提前，價格上漲快。今年部分地區剛剛進入冬季，最冷的時候還未到來就出現“氣荒”。隨著冬季最冷、采暖需求最大的時節的來臨，如果應對不力，“氣荒”范圍可能還會進一步擴大。“氣荒”帶來的結果就是完全由市場定價的液化天然氣價格短時間內出現暴漲。

多種因素交織，影響嚴重。往年“氣荒”產生原因主要在需求側，而今年“氣荒”的形成，既有需求側的原因，也有供給側的原因；既有主觀因素，又有客觀因素；既有市場上的原因，也有外在政策的推動。多種因素匯集到一起，導致嚴重“氣荒”形成。

多因素造成“氣荒”

總的來看，當前“氣荒”是天然氣生產、運輸、儲備、消費、政府政策等多方面因素影響而形成的。

上游資源供應不足。一是主要管道氣源供應方中亞國家冬季為保障本國用氣，再加上部分政治因素考量，減少出口。供應我國的天然氣從冬季前的每日1.3億立方米降至不足1.1億立方米，縮減了約3000萬立方米。二是過去幾年國內天然氣市場需求增長放緩，國內油氣企業天然氣投資和陸上管網的擴產規劃都受到影響。三是原定于2017年投產運營的中國石化天津LNG接收站未能如期上產，直接導致3000萬立方米供應華北的資源未能落實。四是中國石化頁巖氣無法實現原計劃產量，另有100萬～200萬立方米/日的焦爐煤氣由于環保原因被叫停，無法供應。

下游終端需求急劇增長。今年以來，隨著宏觀經濟形勢好轉、天然氣性價比提升、LNG汽車市場回暖、環保監管力度加大、“煤改氣”不斷推進，國內天然氣消費出現爆發式增長，消費量進入一個前所未有的峰值。國家發改委數據顯示，1～10月天然氣消費量1865億立方米，增長18.7%；天然氣進口量722億立方米，增長27.5%，增速均大幅超過前幾年。預計全年增量是2010～2016年年均增量兩倍以上。尤其是由于北方“煤改氣”工程的大力推進，導致今年華北各省的LNG消費增速普遍在20%以上，遠高于全國天然氣需求增速。

中游基礎設施建設滯后。天然氣供求平衡調配主要通過基礎設施來實現，尤其在冬季應急調峰上。基礎設施主要有輸送管網、儲氣設施和LNG接收站。首先，基礎設施薄弱，峰谷調節能力弱。目前我國每萬平方公里陸地面積對應的管網里程約70公里，僅相當于美國的12%；地下儲氣庫形成工作氣量64億立方米，僅占消費量的3.1%，而世界平均水平約為10%，美國、歐盟分別為20%、25%。其次，全國尚有超過20%的地級行政單位、約30%的縣級行政單位沒有接通管道氣。而在已接通管網的地方，由于其所屬企業不一樣，互聯互通程度不夠。再次，基礎設施尚未實現第三方公平開放，導致系統內的管網、儲氣設施和LNG接收站存在自身利用率不高，而系統外想進又無法進的困境。

政府相關政策的助推作用。今年可以說是天然氣體制改革、環保治理力度最大的一年，眾多政策之間的不協調或多或少對“氣荒”產生助推作用。有關部門對今年天然氣需求迅速增長估計不足，影響了能夠增加供應的相關工作，例如與俄羅斯西線天然氣管道的談判速度有所放緩。部分地方政府應急預案不健全，平時不重視儲備調峰設施建設，缺氣時才臨時抱佛腳，四處找氣源。地方政府層層加碼、盲目推進“煤改氣”工程。早在2013年，國家就提出了“煤改氣”的方案，并要求做好規劃，落實氣源同時建設好基礎設施。而部分地方政府在規劃布局上落后進度，拖到了方案限定的最后一年，在沒有落實好氣源的情況下推進“煤改氣”，甚至一些原本不屬于“2+26”城市范圍內的城市也強行推行“煤改氣”，導致今年“煤改氣”強度大大超預期，需求也超預期增長。據環保部披露，今年實際完成以電代煤、以氣代煤400萬戶，遠遠超出之前300萬戶的預期。僅河北省采暖季天然氣需求量比上年就增長234%。此外，城市門站價格的降低刺激了天然氣需求，交易中心管道氣競價一定程度上誘發了LNG價格上漲預期。

“氣荒”帶來不良影響

在國家加快推進天然氣體制市場化改革、大力推廣天然氣利用并將天然氣列為主體能源之際，出現大范圍的“氣荒”，勢必帶來一些問題，給天然氣行業自身持續健康發展帶來不良影響。

影響居民生活，增大取暖成本。一些地方“煤改氣”后面臨“用不了氣、用不起氣”的困境。

影響部分下游用氣行業發展。數據顯示，因加氣困難、經濟性差，今年10月國內天然氣重卡產量為7671輛，環比下滑34%。

增大不同類別天然氣價格差，延遲天然氣價格市場化改革。目前我國天然氣價格存在兩種雙軌制：價格受管制的管道氣與價格不受管制的LNG等；價格難以調整的居民用管道氣與價格可以適當波動的非居民用管道氣。LNG價格暴漲，增大了與管道氣的價格差。此外，為保供，不少城市燃氣企業高價購買LNG后限價供應居民用戶，賠本保供，最終結果是影響天然氣價格市場化改革。

讓“煤改氣”政策陷入兩難困境。推行“煤改氣”的初衷是減少環境污染，實現清潔發展，大方向是對的。但目前發生的“氣荒”讓這一政策陷入兩難困境：繼續推進將面臨氣源缺、價格高的局面，不推進將面臨損失巨大的難題。尤其對工業企業來說，還面臨訂單無法完成、損傷商業信譽的后果。

“氣荒”折射出問題

“氣荒”雖然最終表現的是氣源短缺、價格上漲問題，但其實質是天然氣產業體制改革不到位的問題。同時，也暴露出更多超越行業自身的其他問題。

天然氣生產與消費不平衡問題。我國天然氣生產與消費區域性強，消費季節性波動強，供求之間存在巨大的結構性問題，況且中間還需要管網運輸，這就需要對天然氣供需提前進行準確預判，需要更大的天然氣產能冗余，需要對天然氣管網系統進行精密控制和很好的協調管理、調配。

市場化改革與基本民生保障問題。天然氣價格市場化改革總體思路是“管住中間、放開兩頭”，終端銷售價格最終是要放開的。而價格放開后，冬季用氣緊張時，價格肯定會上漲，勢必對基本民生保障帶來一定的沖擊。

中央與地方、部門間、政府與企業之間協調問題。以煤改氣為例，天然氣利用發展規劃、上游供氣方監管部門為發改委、能源部門；而煤改氣的審批部門則為地方建設部門。不同部門之間溝通協調不夠，導致有關部門未能準確預判需求增量，對市場形勢估計不足。

價格改革與其他體制改革協調問題。近年來天然氣價格機制改革推進力度很大，而其他的體制改革，例如上游礦權、基礎設施公平開放，進口體制、市場競爭主體數量等相對滯后，或者效果不明顯，導致出現“價格改革單兵突進”的錯覺。

天然氣上中下游協調發展與改革問題。由于行業特性及改革進展不一致，天然氣上中下游各環節市場結構、企業形態均有所差別。例如，上中游基本上是處于國有企業壟斷局面，而下游競爭相對充分，企業性質多元，但在某一特定區域，由于特許經營權的存在，下游也處于壟斷局面。這種差別導致上中下游各環節利潤分配不均，互相指責并推委保供責任，經常需要政府出面協調平衡。

加大改革力度應對“氣荒”

“氣荒”在天然氣體制市場化改革中出現，是改革進程中遇到的眾多問題之一，但不能以此否定整個改革的方向和成果，更不能因此放棄改革。市場化改革雖會帶來一些問題，但如果倒退回歸到政府管制，不再進行改革，更不能解決“氣荒”問題。未來只有依靠改革，采取綜合措施來有效應對。只有按照《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求，通過加大天然氣體制改革力度，放寬全產業鏈市場準入，鼓勵更多的社會主體參與天然氣開采、進口，通過增加市場主體數量、促進競爭等來實現。

“開源”：努力增加供應。進一步加大現有國內天然氣開發力度，加大非常規天然氣如頁巖氣等的開發力度，提升國內產量；積極與中亞天然氣資源國溝通，避免未來再次出現減供、停供等不確定性風險；應當利用當前國際LNG市場供應較為寬松、LNG現貨貿易急劇增長、氣價仍處于較低水平的時機，鼓勵更多的國內企業到全球購買可靠的LNG現貨資源，尤其是美國的LNG資源，積極擴大進口。政府要加大沿海天然氣進口碼頭海域資源的開放力度，可考慮開放一些綠色通道給進口企業使用。

“節流”：適當減緩需求增速。冬季取暖用氣對居民來說是一項剛性需求，相較于工業用氣，民用天然氣用量較小，增速也低于工業用氣，應優先予以保證。為避免用氣緊張時工業用戶與居民用戶“爭氣”，應嚴格執行“限工保民” ，必要時可以犧牲掉工業用氣，既要限制上游企業的大工業直供用戶，又要限制城燃企業的大工業用戶；循序漸進推進“煤改氣”工程，適時啟動煤電應急調峰項目。地方政府要立足本地資源稟賦、經濟水平和居民習慣，選擇適宜的散煤治理模式。宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤、宜柴則柴，因地制宜。對尚未落實氣源或“煤改氣”氣源未到位的區域，不能強制推進“煤改氣”工程，避免“一刀切”和“畢其功于一役”。此外，在季節性用氣峰谷差比較大的地方可以保留或適時啟動煤電應急調峰項目。

“擴建”：加快LNG接收站和儲備體系建設。協調地方各部門關系，盡快確保天津中國石化LNG接收站盡快投產。同時進一步下放審批權力，降低準入門檻，加快推動環渤海地區LNG接收站的建設，以保證華北地區的供氣安全；加快儲氣庫建設，建立完善的天然氣儲備體系。應參照國內石油儲備體系建設經驗，改變目前儲氣設施建設僅由天然氣生產商承擔的局面，嚴格要求天然氣上下游企業都應承擔儲備責任。中央與地方建設天然氣戰略儲備，天然氣生產商與城市燃氣建設商業儲備，形成完善的天然氣儲備體系。

“開放”：推動基礎設施的公平開放和互聯互通。近日，中國石油利用其管網系統將供應華南的部分天然氣調配至北方，中國海油則利用華南地區的海上氣和LNG，通過廣東管網為中國石油廣東用戶供應該部分天然氣，進而實現全國保供。這種“南北串氣”的方式為促進下一步更大范圍的管道互聯互通、資源平衡開了個好頭。未來應加快推進管道獨立和LNG接收站獨立運營，加強政府監管，加快基礎設施向第三方準入，促進天然氣管網互聯互通，逐步形成區域性乃至全國性管網。

“分攤”：合理分攤“保供”的責任與成本。冬季“保供”既是一項企業商業行為，更是一場帶有很強公共性質的政治任務，其責任主體不僅僅是企業，政府也是責任主體之一。但目前政府與企業對于“保供”的責任劃分不清楚，國家戰略保障與企業商業功能定位不明；跨地區供氣商、本地供氣商、燃氣商業用戶不同企業之間“保供”責任也不清楚，基本上由跨地區供氣商獨家來承擔。未來應通過立法規定供應方、需求方、燃氣企業、管道企業、上游企業在“保供”上各自的責任，對各主體承擔的成本進行合理性分析，對各主體承擔的原本不屬于自身的成本有針對性地進行補償。

“理順”：深化天然氣價格機制改革，逐步理順存在的問題。價格機制是整個天然氣產業體制改革的核心之一，當前很多問題都集中于價格上。因此，應按照“放開兩頭，管住中間”和“讓市場在資源配置中起決定性作用”的改革思路，進一步深化天然氣價格機制，逐步理順存在的問題。建立上下游價格聯動機制。鑒于很多地方終端民用氣價格多年未調整，應適時進行適當調整，一來可以降低交叉補貼，緩解相關供氣企業經營壓力，還可抑制浪費WW衡供需或合理負擔供氣成本，應考慮建立階梯價格、季節差價、峰谷差價、可中斷價格和氣量差價等差別價格體系。

“引導”：及時發布市場信息，合理引導社會預期。加強天然氣供需情況的監測分析，及時掌握天然氣市場產、供、銷動態情況，準確預測未來需求和資源供應情況，并對外公布，給市場以明確信息；進一步加強市場價格監管，對部分LNG生產企業和中間商惡意炒作和哄抬氣價的行為，予以嚴厲查處，維護市場正常秩序；考慮到當前氣源短缺，市場供應主體不多，應暫緩天然氣交易中心競價，避免引發漲價預期。