電網建設項目用地與礦業(yè)權用地重疊政策研究

一

云南省礦產資源豐富，礦產種類齊全，具有“有色金屬王國”美譽，礦業(yè)經濟是省政府確定的五大支柱產業(yè)之一，電網工程建設項目壓覆礦業(yè)權是難以避免的，建設方要做的工作是盡量減少壓覆重要礦產資源。

為較妥善地處理因電網建設項目用地與礦業(yè)權用地重疊所引發(fā)的電網建設項目壓覆礦業(yè)權補償問題，保障電網建設項目依法合規(guī)順利推進，南網云南電網建設分公司（以下簡稱建設分公司）成立了“電網建設項目用地與礦業(yè)權用地重疊政策研究”課題組，通過對貴州、山西、內蒙古三個省的情況實地調研，結合云南省實際情況，提出了處理電網項目與礦業(yè)權重疊的措施建議，并積極探索依靠政府開展壓覆礦補償談判試點工作，在蘭坪縣、巍山縣均取得了較好效果。

歸納起來，內蒙古自治區(qū)、貴州省、山西省的主要經驗為：政府支持、技術支撐、責任互免三個方面。

政府支持

國土資源部印發(fā)《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號）后，三省（區(qū)）國土資源主管部門都予以轉發(fā)，山西、內蒙古在國土資發(fā)〔2010〕137號文的原則規(guī)定基礎上，結合本省（區(qū)）的具體情況，就各級地方政府在協(xié)調處理建設項目壓覆礦業(yè)權事務中的職責和補償范圍作出了補充規(guī)定。

內蒙古自治區(qū)的主管部門在文件中明確提出的兩項政策，既有原則性，又便于操作，值得借鑒：

當礦業(yè)權人“拖延簽訂壓覆協(xié)議，導致建設項目用地報批不能及時組件的，特別是國家、自治區(qū)重點建設項目，由盟行署、市政府負責協(xié)調解決，并出具限期協(xié)調解決簽訂壓覆協(xié)議，積極采取措施防止因壓礦糾紛引發(fā)群體事件和安全生產事故的承諾函，可作為辦理壓覆礦產資源審批的依據”，有效地提高了電網建設項目用地報批的效率。

“所壓覆區(qū)域涉及礦產資源儲量的，依據壓覆礦業(yè)權區(qū)域內原核實保有資源儲量（即扣除已消耗資源儲量），按其在當時繳納的價款和資金占用費計算，并分擔壓覆區(qū)域勘查投入”的原則進行補償的政策規(guī)定，既沒有違反國土資發(fā)〔2010〕137號文的原則規(guī)定，又簡單明了，便于操作。

技術支撐

山西省和內蒙古自治區(qū)推廣運用“大板基礎”和“塔桿可調式基礎”有選擇地在塔基上安裝“基礎傾斜在線監(jiān)測裝置”保證了電網線路的安全運營。

貴州省在電網設計選線階段就盡最大可能收集到完整、詳細的地質勘查資料和采礦設計資料（至少應包含礦山儲量核實報告等地質資料），認真分析采礦權范圍內礦體分布及儲量類別的情況，盡量做到輸電線路雖然是在采礦權范圍內通過，但不壓覆礦體，或者只壓覆儲量類別低的礦產資源。

責任互免

責任互免指電網建設方與礦業(yè)權人簽訂“免責協(xié)議”。協(xié)議約定電網建設方與礦業(yè)權人各自按規(guī)程開展工作，電網建設方不就線塔傾斜或者倒塌追究礦業(yè)權人的責任。

二

根據與云南省內有關單位座談獲得的信息和建設分公司在處理壓覆礦業(yè)權補償實務中的體會，云南省壓覆補償的主要難點是：

科學合理確定壓覆區(qū)難

電網工程從表面看，架空電力線路是一個線狀工程，但從用地角度，實際上只有塔基才涉及用地，塔基之間的架空電線并不涉及用地，因此，電網工程是明顯的點狀工程。

但是在實務中，人們通常想當然地將電網架空路線投影至地面的范圍也理解為電網建設用地，承擔壓礦調查評估的單位按照云國土資〔2010〕399號文“調查范圍一般為建設項目征地外延50米～100米范圍”的規(guī)定，將架空線路下方不涉及用地的范圍也納入壓覆礦產資源的調查范圍，形成了所謂的“線壓覆”。

這種情況，往往造成壓覆區(qū)范圍過大，既不利于礦產資源合理開發(fā)利用，又加大了壓覆補償的難度。為敘述方便，下文中將這種情形稱為“過度壓覆”。

在這種“過度壓覆”的氛圍下，科學合理地確定壓覆區(qū)就成為處理壓覆補償的一大難點。

公正合理地確定補償金額難

雖然國土資發(fā)〔2010〕137號文和云國土資〔2010〕399號建設項目壓覆礦業(yè)權礦產資源的補償范圍作出了原則規(guī)定，但是這些規(guī)定過于“原則”，從不同的角度，對文件中的“補償范圍”理解有很大的差異，執(zhí)行起來難度很大。

解決這一難點的關鍵在于制定便于操作的、具體的壓覆補償標準。

簽訂壓覆補償協(xié)議難

壓覆補償協(xié)議是指電網建設方與礦業(yè)權人就電網建設項目壓覆礦業(yè)權一事，由建設方給予礦業(yè)權人一定經濟補償的協(xié)議。

簽訂壓覆補償協(xié)議的前提是電網建設方與礦業(yè)權人就壓覆區(qū)范圍與補償金額達成一致意見。

在“科學合理地確定壓覆區(qū)”和“公正合理地確定補償金額”這兩個難點沒有突破的情況下，達成壓覆補償協(xié)議自然也非易事。

以上三個難點中，“簽訂壓覆補償協(xié)議難”是表現形式，本質上是現行政策和社會氛圍沒有解決“科學合理地確定壓覆區(qū)”和“公正合理地確定補償金額”這兩個難點。

在社會經濟生活中，各經濟主體在法律框架內博弈，謀求自身利益最大化，是市場經濟的客觀規(guī)律。由于電網建設項目壓覆礦業(yè)權礦產資源補償法律關系的特殊性，需要從政策上厘清界定壓覆區(qū)的技術要求和具體的壓覆補償標準。

三

根據國家有關政策法律的規(guī)定，結合云南省實際，針對前述補償工作的難點，參考內蒙古、貴州、山西的經驗，建設分公司提出科學界定壓覆區(qū)、合理確定補償范圍兩個方面的決策建議。

科學界定壓覆區(qū)等與電網建設壓覆礦業(yè)權補償相關的區(qū)域

壓覆區(qū)是在處理建設項目壓覆礦業(yè)權事務中經常使用的一個概念。迄今為止，無論是學術界，還是實務界，都沒有對此概念給出較明確的定義。

本文從既保護電網設施的安全，又有利于合理利用礦產資源的角度，綜合民法、礦法、電力保護法，以及相關政策規(guī)定，將壓覆區(qū)定義為：經調查評價后，確認因電網建設項目用地導致不能勘查開采礦產資源的范圍。

在處理電網建設壓覆礦業(yè)權事務中，與壓覆區(qū)相關的區(qū)域還有調查區(qū)、保護區(qū)、重疊區(qū)等。

1.壓覆區(qū)界定

如前所述，壓覆區(qū)是指經調查評價后，確認因電網建設項目用地導致不能勘查開采礦產資源的范圍。

經技術論證，并經主管部門核準為“不作壓覆處理”的，不能界定為壓覆區(qū)。

2.調查區(qū)界定

根據《云南省國土資源廳關于進一步規(guī)范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》（2010年，云國土資〔2010〕399號）“建設項目選址前，建設單位應分別向省、州（市）、縣（區(qū)、市）各級國土資源行政主管部門查詢擬建項目所在地區(qū)的礦產資源規(guī)劃、礦產資源分布和礦業(yè)權設置情況。調查范圍一般建設項目征地外延50米～100米范圍，特殊項目由建設單位確定調查范圍”的規(guī)定，電網建設項目的建設方應當調查建設項目征地外延50米～100米范圍內的礦業(yè)權設置情況和壓覆礦產資源情況，并形成壓礦報告，報國土資源主管部門批復。

結合電網建設的實際情況，調查區(qū)以電力建設項目征地（塔基、變電站用地）外延60米為宜，特殊情況下，由電網建設方根據電網設計數據提出。

3.保護區(qū)界定。

本報告所稱保護區(qū)是指按照法律、法規(guī)的規(guī)定設立的電網設施保護區(qū)。電網設施保護區(qū)的設立和保護措施是強制性法律規(guī)范，必須予以遵守。

保護區(qū)應當按法律規(guī)定予以界定。

4.重疊區(qū)界定。

重疊區(qū)指前述壓覆區(qū)、調查區(qū)、保護區(qū)等區(qū)域與礦業(yè)權人登記的勘查區(qū)塊范圍或者礦區(qū)范圍在水平投影上相重疊的區(qū)域。

界定重疊區(qū)的作用主要是能從總體上明了建設項目與礦業(yè)權之間的空間位置關系范圍。

5.幾個區(qū)域的相互關系。

壓覆區(qū)、調查區(qū)、保護區(qū)、重疊區(qū)是幾個既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。

合理確定補償范圍

根據《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（2010年9月8日，國土資發(fā)〔2010〕137號）和《云南省國土資源廳關于進一步規(guī)范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》（2010年，云國土資〔2010〕399號），結合電網建設的特點，我們按輸電線路是否壓覆礦產資源提出以下幾種情形的處理建議：

1.未壓覆礦產資源：即無法查到或礦權人無法提供經過行政主管部門評審備案的儲量報告的礦權（包括探礦權和采礦權），均不予補償；但須與礦權人簽訂同意路徑的協(xié)議。

2.壓覆礦產資源：即經查詢或礦權人能提供經過行政主管部門評審備案的儲量報告的礦權（包括探礦權和采礦權），可采取兩種方法處理：

與礦業(yè)權人簽訂“免責協(xié)議”；若礦權人不同意簽訂“免責協(xié)議”，則按照399號文件進行補償：

（1）探礦權。

原則上依據壓覆探礦權區(qū)域內原核實保有資源儲量，按其在取得探礦權時繳納的價款和資金占用費計算，并分擔壓覆區(qū)域探礦權人投入的勘查資金確定補償范圍。

（2）采礦權。

原則上依據采礦權區(qū)域內被壓覆資源儲量在當前市場條件下所繳價款費等相關費用和被壓覆的礦產資源分擔的已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失進行補償。

“被壓覆資源儲量在當前市場條件下所繳價款費”可在當地采礦權價款基準價的基礎上，按一定的調整系數計算確定。

3、已經過期的礦業(yè)權：已經過期的礦業(yè)權指截至電網建設工程壓覆礦產資源調查評估報告獲得國土資源主管部門批準日，礦業(yè)權人持有的《勘查許可證》或者《采礦許可證》上記載的有效期已經屆滿，礦業(yè)權人未向國土資源主管門提出辦理延續(xù)登記的礦業(yè)權。

對于已經過期的礦業(yè)權，不予補償。

4、正在辦理延續(xù)登記的礦業(yè)權：正在辦理延續(xù)登記的礦業(yè)權指截至電網建設工程壓覆礦產資源調查評估報告獲得國土資源主管部門批準日，雖然礦業(yè)權人持有的《勘查許可證》或者《采礦許可證》上記載的有效期已經屆滿，但是國土資源主管門已經受理礦業(yè)權人提出的礦業(yè)權延續(xù)登記申請。

正在辦理延續(xù)登記的礦業(yè)權按有效礦業(yè)權對待。

進一步完善相關政策的建議

針對當前壓覆補償工作的難點，建議各級人民政府及主管部門進一步完善相關政策：

1.進一步明確各級人民政府為協(xié)調電網建設補償工作的協(xié)調主體。

建議進一步明確各級人民政府作為協(xié)調電網建設補償工作協(xié)調主體，并明確規(guī)定其主要職責為：向礦業(yè)權人宣傳電網建設對國民經濟發(fā)展的意義和國家有關建設項目壓覆礦業(yè)權補償的政策；召集未壓覆其礦產資源的礦業(yè)權人限期簽訂同意路徑的協(xié)議，召集壓覆其礦權的礦權人與電網建設方就補償事宜進行協(xié)商并出具限期協(xié)調解決簽訂壓覆協(xié)議。

2.明確地方政府的“承諾函”可作為辦理壓覆礦產資源審批的依據。

明確規(guī)定當礦業(yè)權人拖延簽訂壓覆協(xié)議，導致建設項目用地報批不能及時組件的，由縣（市）政府負責協(xié)調解決，并出具“承諾函”，承諾限期協(xié)調解決簽訂壓覆協(xié)議，積極采取措施防止因壓礦糾紛引發(fā)群體事件和安全生產事故。此“承諾函”可作為辦理壓覆礦產資源審批的依據。