環保新政與畜禽規模養殖綠色化轉型

孟祥海，況 輝，周海川

(1.淮陰師范學院經濟與管理學院，江蘇淮安223001;2.湖北省武漢市江夏區農業委員會，湖北武漢430200;3.中國林業科學院林業科技信息研究所，北京100091)

2014年我國生豬年出欄7.35億頭，其中年出欄500頭以上的豬場生豬出欄量占41.8%，畜禽養殖業正由傳統的農戶散養向規模化轉變［1］。規?；B殖的蓬勃發展極大地豐富了城鄉居民的菜籃子，但農田超碎化的現實矛盾卻導致規模養殖行業的種養結合阻力重重，傳統的畜禽糞便進入種植業實現資源化利用的橋梁開始垮塌，對環境造成污染［2－5］。根據中華人民共和國環境保護部(以下簡稱環保部)統計，2010年我國畜禽養殖業主要水污染物排放量中的化學需氧量(COD)、氨態氮(NH3－N)排放量分別是當年工業源排放量的3.23、2.30倍，分別占全國污染物排放總量的45%、25%［6］。與此同時，化肥替代糞肥成為農作物肥料供應的主導，我國已成為全球化肥用量最大、強度最高的國家。2012年，我國化肥總用量為6 901.6萬 t，占世界化肥總用量的35.46%［7］，農田施肥量達到480 kg/hm2，是發達國家規定的安全上限(225 kg/hm2)的2.1倍，是我國生態縣建設標準(250 kg/hm2)的1.9倍，且東南部地區化肥施用強度遠高于西北部地區，最高地區和最低地區之間相差6.6倍［8］。

2014年以來，中央政府密集出臺了一系列畜禽養殖環境保護政策法規，各地紛紛重新劃定禁養區，加大環境保護(以下簡稱環保)執法力度，畜禽規模養殖面臨巨大的環保壓力。同時，新政策更加強調糞污的資源化利用，養殖行業迎來新的發展機遇。畜禽養殖業的綠色發展已得到中國共產黨中央委員會、中華人民共和國國務院(以下簡稱國務院)的高度重視。2016年中央一號文件提出推動農業綠色發展，并啟動實施種養結合循環農業示范工程。2016年12月，中央財經領導小組第十四次會議提出，要加快推進畜禽養殖廢棄物處理和資源化，力爭在“十三五”時期，基本解決大規模畜禽養殖場糞污處理和資源化問題。2017年中央一號文件提出，要大力推行高效生態循環的種養模式，加快畜禽糞便集中處理，推動規?；笮驼託饨】蛋l展;以縣為單位推進農業廢棄物資源化利用試點，探索建立可持續運營管理機制。當前，我國養殖環保政策仍在持續加碼，尤其是各地禁養區劃定及養殖場拆遷政策的不斷落地，正在加速我國規模養殖行業的重新洗牌。對規模養殖場而言，環保問題既是生存保障，又關乎競爭優勢。在此背景下，系統梳理近年來我國畜禽規模養殖環保政策，明晰當前畜禽規模養殖面臨的環保壓力與發展機遇，探索產業綠色轉型發展路徑，有助于完善現行環保政策，促進畜禽規模養殖生產方式綠色化轉型。

1 環保新政下的畜禽規模養殖行業危機

1.1 禁養區劃定等政策密集出臺，規模養殖行業環保壓力空前

2014年以來，中央政府密集出臺了一系列環保政策法規(表1)，規模養殖行業面臨前所未有的環保壓力，對行業產生了深遠影響。禁養區劃定作為一項重要政策工具，因其執行難度低，加之養殖業“富民不富縣”的性質，該政策得到迅速執行，對規模養殖行業造成巨大沖擊。2016年以來，全國禁養區劃定范圍持續擴大，劃定區域從最初的南方水網地區逐漸向內陸、西部、北部地區轉移。通過查閱各省(市、自治區)公開信息可知，2016年已基本完成禁養區內養殖場清退的省(市、自治區)有8個，已出臺工作方案、2017年將完成禁養區內養殖場清退的省(市、自治區)有18個，禁養區劃定工作進行中、尚無明確清退時間表的省(市、自治區)有5個(表2)。根據中華人民共和國農業部(以下簡稱農業部)統計，2016年我國直接減少了生豬存欄約3 600萬頭，豬肉產量約5 200萬t，同比下降3.9%［9］。截至2016年年底，南方水網地區禁養區內的豬場拆遷已經完成過半，大部分省(市、自治區)將在2017年年底完成退養或搬遷工作，最遲在2019年完成退養或搬遷工作，在2020年年底前基本完成污染整治工作。以浙江省為例，2012年年底浙江省生豬存欄量為1 338萬頭，截至2015年年底，3年時間關閉了4.5萬家豬場，生豬存欄量下降至730萬頭，相比2012年下降了45%［10］。

1.2 糞污綜合利用的政策導向為規模養殖行業發展帶來新的機遇

2014年1月起實施的《畜禽規模養殖污染防治條例》是我國第1部專門針對畜禽養殖污染防治的法規性文件，明確了以綜合利用作為解決畜禽養殖廢棄物污染問題的根本途徑，為規?；B殖廢棄物污染治理指出一條可持續發展之路。2015年4月，農業部發布《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，要求各地統籌考慮環境承載能力，按照農牧結合、種養平衡的原則，科學規劃布局畜禽養殖;推行標準化規模養殖;發展大型沼氣工程;因地制宜推廣畜禽糞污綜合利用技術模式等治理畜禽養殖污染，實現畜禽糞便資源化利用。2015年5月，農業部等發布《全國農業可持續發展規劃(2015—2030年)》，提出綜合治理養殖污染，到2020年和2030年養殖廢棄物綜合利用率分別達到75%、90%以上，規模化養殖場畜禽糞污基本資源化利用，實現生態消納或達標排放。為促進南方水網地區生豬養殖業的調整優化，推進種養生態循環發展，提高生豬糞便綜合利用率，2015年11月，農業部出臺了《關于促進南方水網地區生豬養殖布局調整優化的指導意見》。2015年，中央財政累計安排1.8億元在河北、內蒙古、江蘇、浙江、山東、河南、湖南、福建、重慶等9個省(市、自治區)開展畜禽糞便資源化利用試點項目，資金主要用于對畜禽糞便綜合處理利用的主體工程、設備(不包括配套管網及附屬設施)及其運行進行補助，旨在探索形成能夠推廣的畜禽糞便等農業農村廢棄物綜合利用技術路線和商業化運作模式。為推進整縣制廢棄物綜合利用，2016年4月，農業部發布《畜牧業綠色發展示范縣創建活動方案和考核辦法》;2016年8月，農業部等出臺《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》，提出以就地消納、能量循環、綜合利用為主線，采取政府支持、市場運作、社會參與、分步實施的方式，注重縣鄉村企聯動、建管運行結合，著力探索構建農業廢棄物資源化利用的有效治理模式，力爭到2020年試點縣規模養殖場配套建設糞污處理設施比例達80%左右，畜禽糞污基本資源化利用，病死畜禽基本實現無害化處理。2016年4月，農業部出臺《全國生豬生產發展規劃(2016—2020年)》，分類推進重點發展區、約束發展區、潛力增長區、適度發展區生豬生產的協調發展，旨在加快我國生豬產業的轉型升級和綠色發展。

2 畜禽規模養殖行業綠色轉型路徑

2.1 正確把握政策法規意涵，明確禁養區、還田利用等概念

2.1.1 禁養區不等于全面禁養 根據《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》規定，禁養區是指縣級以上地方人民政府依法劃定的禁止建設養殖場或禁止建設有污染物排放的養殖場的區域。而畜禽養殖場(養殖小區)是指達到省級人民政府確定的養殖規模標準的畜禽集中飼養場所。換言之，禁養區是省級政府部門規定的禁止建設規?；B殖及養殖小區的場所，而非禁止畜禽養殖，禁養區只是在當前環保壓力下的一個簡稱。依據《中華人民共和國畜牧法》《水污染防治法》《畜禽規模養殖污染防治條例》《中華人民共和國自然保護區條例》《風景名勝區條例》等法律法規，對飲用水水源保護區的一級保護區和二級保護區、自然保護區的核心區和緩沖區、風景名勝區的核心景區和非核心景區提出差別化管理要求，即飲用水水源保護區的一級保護區、風景名勝區的核心景區、自然保護區的核心區和緩沖區，不允許建設養殖場，現有的養殖場要依法搬遷或關閉;而地處飲用水水源保護區的二級保護區、風景名勝區的非核心景區可以存在不排放污染的養殖場，即如果某個養殖場不排放污染，則根據《畜禽規模養殖污染防治條例》第二十五條的規定，不屬于“確需”關閉或搬遷的養殖場。由此可知，目前地處飲用水水源保護二級保護區、風景名勝區的非核心景區等禁養區的養殖場，只要實現糞便、廢水等廢棄物全部還田利用不造成環境污染，就不屬于排放污染的養殖場，依法不屬于“確需”關閉或搬遷之列，對劃定的禁養區實行全面禁養，是對禁養區的一種誤解。

2.1.2 合理的還田利用不是向環境排污 根據《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》5.1部分注釋可知，畜禽糞便、養殖廢水、沼渣、沼液等經過無害化處理用作肥料還田，符合法律法規要求以及國家和地方相關標準不造成環境污染的，不屬于排放污染物。GB 18596—2001《畜禽養殖業污染物排放標準》3.4部分規定:畜禽養殖業應積極通過廢水和糞便的還田或其他措施對所排放的污染物進行綜合利用，實現污染物的資源化;《畜禽養殖污染防治管理辦法》(國家環境保護總局令第9號)第四條規定:畜禽養殖污染防治實行綜合利用優先，資源化、無害化、減量化的原則;HJ/T 81—2001《畜禽養殖業污染防治技術規范》6.3.2部分規定:沼液盡可能進行還田利用，不能還田利用并須外排的要進行進一步凈化處理，達到排放標準;《畜禽養殖業污染防治技術政策》(環發［2010］151號)規定:鼓勵畜禽養殖規模化和糞污利用大型化和專業化，發展適合不同養殖規模和養殖形式的畜禽養殖廢棄物無害化處理模式和資源化綜合利用模式，污染防治措施應優先考慮資源化綜合利用。上述法律法規表明，畜禽糞便是一種資源，科學的還田利用是實現畜禽糞便資源化利用的優先途徑，而非是向環境排污。

2.1.3 達標排放、農田灌溉并非環保政策導向 達標排放是指畜禽養殖污染物向環境直接排放時須符合GB 18596—2001《畜禽養殖業污染物排放標準》，該標準又細化為3個子標準，即水污染物排放標準、廢渣無害化環境標準、惡臭污染物排放標準，其中水污染排放標準包括5日生化需氧量(BOD5)、化學需氧量、懸浮物、氨氮、總磷、糞大腸菌群數、蛔蟲卵等7項指標，規定了養殖廢水直接向外部水體排放的污染物限值，其目的是預防水體富營養化，環保部門通常僅對前5項指標進行檢測;廢渣無害化環境標準規定:經無害化處理后廢渣達到無害化環境標準方可還田利用，即蛔蟲卵死亡率≥95%、糞大腸菌群數≤105個/kg;根據惡臭污染物排放標準測量臭氣濃度，為無量綱指標。農田灌溉指畜禽養殖廢水用作農田灌溉時須符合《農田灌溉水質標準》，該標準適用于全國以地面水、地下水、處理后的城市污水、與城市污水水質相近的工業廢水等作水源的農田灌溉用水，該標準設定了29個指標，與GB 18596—2001《畜禽養殖業污染物排放標準》中的水污染物排放指標相重合的是BOD5、化學需氧量、懸浮物、糞大腸菌群數、蛔蟲卵等5項，但《農田灌溉水質標準》對這5項指標的要求更為嚴格，而該標準的其他指標基本為重金屬等化工污染物指標，主要針對向農田灌溉渠道排放的工業廢水和城市污水。綜上所述，達標排放是指畜禽養殖污染物向環境直接排放時須符合GB 18596—2001《畜禽養殖業污染物排放標準》，用作農田灌溉時須符合《農田灌溉水質標準》。這2個標準均是在污染物無法完全消納的前提下，對畜禽養殖業排放污染含量最高限值的規定，即便達到標準仍有污染物向環境排放，并非環保政策的最優目標。

2.1.4 還田利用是沼液處理的優先選擇 環保部發布的HJ 497—2009《畜禽養殖業污染治理工程技術規范》對畜禽養殖糞污的綜合利用推薦了3類模式，分別為模式Ⅰ、模式II、模式Ⅲ，規定若有足夠的土地消納(模式Ⅰ或模式Ⅱ)，糞污經厭氧發酵產生的沼液可直接作為肥料施肥，不須要達標排放或符合《農田灌溉水質標準》，但若無足夠土地消納(模式Ⅲ)，沼液須處理后達標排放或達到《農田灌溉水質標準》灌溉農田。農業部發布的NY/T 1222—2006《規模養殖場沼氣工程設計規范》將規?；笄蒺B殖場沼氣工程分為能源生態型和能源環保型2類，規定能源生態型是指畜禽養殖污水經厭氧消化處理后作為農田水肥利用的處理利用工藝，適用于養殖場有足夠土地消納的情況;能源環保型是指畜禽養殖場的畜禽污水處理以達標排放或回用(農田灌溉)為最終目標的處理工藝，適用于養殖場無土地消納的情況。可見，只要有足夠的消納土地，沼液還田不須檢測是否符合達標排放或農田灌溉的標準。

2.2 統籌規劃，科學劃定畜禽養殖“三區”

畜禽養殖“三區”是指禁養區、限養區、適養區，現行法律法規對畜禽養殖禁養區作了明確界定，但對限養區、適養區并未劃定標準，主要由地方政府根據當地實際情況進行劃定。在禁養區劃定方面，遵循《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國環境保護法》《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規，嚴格執行《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》規定的劃定細節，縣級政府結合當地經濟社會發展規劃、生態環境保護規劃、畜牧業發展規劃等，評估資源環境承載能力，識別和初步確定禁養區劃定范圍，進一步實地勘察，初步劃定禁養區范圍并制圖造冊，并向社會和同級部門公開征求意見，方案修正后再報送上一級地方環保部門、農牧部門等進行技術審核，然后報請同級人民政府批準并向社會公布。在劃定禁養區的基礎上，縣級政府依據地方資源環境承載能力等因素，進一步劃定限養區和適養區。

2.3 提高環境監管水平，倒逼養殖方式綠色轉型

(1)嚴格畜禽養殖環境準入制度，確保新建、改建、擴建規?；B殖場不對環境產生影響，對符合畜禽養殖區劃管理要求的已建養殖場，完善環境影響評價審批手續，強化污染防治配套設施建設及運行管理;(2)加大養殖環境執法力度，對現有養殖場(養殖小區)發現有偷排、漏排或擅自關停污染治理設施的違法行為責令限期改正，依法予以處罰，符合法定情形的，依法予以強制關閉;(3)增強養殖環境監管能力，把養殖污染監管納入政府績效考核中，確保日常監管責任的有效落實;(4)強化養殖污染全過程管理，對養殖場規劃選址、養殖結構、養殖規模、糞污處理設施、糞污處理工藝、糞污排放及其資源化利用方式等采取全過程管理。

2.4 強化政策扶持，推動種養結合

種養結合是養殖場糞污處理的關鍵所在，畜禽糞便的處理方向應該以肥料化為主，通過養殖業和種植業之間的結合，既能夠實現畜禽糞便的資源化利用，也能夠滿足種植業對肥料的需求，推動生態農業發展。各級政府要作好種養平衡空間規劃，制定相應的畜禽規模養殖產業與種植業協調發展規劃，遵循全面規劃、合理布局、生態養殖、綜合防治的思路，考慮農業種植對畜禽糞便的消納能力和居民對肉禽蛋奶的消費需求，科學合理地確定各地畜禽的養殖規模，實現畜禽糞便排放與農業種植需肥在時間與空間上的匹配，促進畜禽養殖業合理布局，促進畜禽養殖與生態環境協調發展。整合現有畜禽養殖治污財政資金，強化對種養結合模式的支持;完善財稅、信貸等經濟激勵政策，對實施種養結合的養殖場給予扶持。鼓勵大中型養殖場流轉周邊耕地、林地、草地、園地等消納糞污，開展農牧一體化經營。探索建立鄉村養殖廢棄物收運系統，鼓勵個體經營者參與資源回收產業鏈條，對周邊分散中小型養殖場的畜禽糞便進行集中處理，通過生產商品有機肥提供給種植基地，實現對小、散、少的畜禽養殖廢棄物的綜合回收利用。繼續扶持使用養殖糞便和廢水生產有機肥的企業，加大對畜禽養殖廢水(含尿液)資源化利用等新型實用技術研發與產業化的補貼力度，完善有機肥生產過程控制與產品分級系列標準，規范當前有機肥行業魚龍混雜、以次充好的現象，樹立使用有機肥的市場信心。

2.5 部門聯動，多元投入，合力推進

(1)強化各部門在畜禽養殖污染防治中的分工協作?？h級環保部門為污染防治的責任部門，負責畜禽養殖污染防治的統一監督管理，要嚴格按照《中華人民共和國環境保護法》《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規和技術規范強化環境監管和污染防治;農業部門要結合地方生態環境承載能力，針對養殖種類、規模、所處地域特點，引導調整畜禽養殖生產結構，優化產業布局，在技術方面對畜禽養殖污染治理設施建設和運行進行指導、服務與管理，激勵推動養殖廢棄物的資源化利用;發展改革部門要做好養殖廢棄物綜合處理項目的儲備和申報工作，向上級積極爭取資金支持，扶持養殖場開展污染綜合治理;宣傳部門要做好普法宣傳工作，提高養殖場和廣大農民的環保意識;鄉(鎮)政府協助環保、農業以及其他有關部門做好污染防治工作。(2)探索政府、企業、社會多元化投入機制。落實好中央、地方環保和涉農財政資金，吸引社會資金投入畜禽養殖污染防治，逐步建立涉及財政、企業、社會的多元投入機制。鼓勵發展畜禽糞便、沼液收集處理配送的社會化服務組織，采用政府購買或扶持養殖場購買的方式，圍繞畜禽糞便的收集、儲存、運輸、加工處理、綜合利用等環節，基于市場機制培育專業性的社會化服務組織，破解單個養殖場治污投資難以承受、日常維護難以及沼液、沼氣、沼渣等治污產品難以產業化的問題，推動畜禽養殖污染治理與資源化利用的全產業鏈運營。

2.6 研發推廣高效畜禽養殖污染防治與綜合利用技術

鼓勵研發推廣控源減排、清潔生產、高效堆肥、沼液沼渣綜合利用等畜禽養殖污染防治實用技術，扶持大中型養殖企業與高校、科研院所合作，加大扶植畜禽養殖污染防治科研項目的力度，積極探索和總結畜禽養殖污染防治實用技術模式。積極開展畜禽養殖污染防治與綜合利用科技下鄉活動，推動環保、農業等科研機構與畜禽養殖場、養殖戶結對技術幫扶。