社保繳費基數不足問題的法律規制

孔德娥 謝 穎

（江蘇洲際英杰律師事務所，江蘇南通226007）

一、社保繳費基數不足引發的矛盾日益突顯

當前，反映社保繳費基數不足占到社會保險投訴、舉報事件的90%以上，有的已演變為群訪事件，給社會穩定造成很大壓力。地方政府、人社行政部門、社保經辦機構、社保費征收機構等都牽涉其中，但由于法律、規定和政策銜接不上，相關經辦和執法機構時常感到“無所適從”。

根據人社部數據顯示，當前企業養老保險月均繳費基數不足月工資的七成，實際可能占比還要低。未能足額申報繳納基數的原因一方面是由于我國養老保險制度激勵性不夠完善，多繳多得的原則沒有真正建立起來，許多職工認為現在每個月直接拿錢更加劃算，為了少繳費，很多企業主和職工常常合謀降低繳費基數達成“默契”。另一方面，社會保險制度有一個逐步發展的過程，部分地區仍著重推進社會保險的普及，地方政府出于降低企業成本和鼓勵全民參保的考慮，實際執行的繳費基數下限較低。以江蘇南通市為例，2014年至2017年期間，對應的上年度在崗職工月平均工資分別為4832元、5149元、5600元、6057元，按規定設置的繳費基數下限應分別為2899元、3089元、3360元、3634元，實際執行的下限分別為2299元、2550元、2550元、2940元，遠低于規定的標準。

何為足額申報繳費基數？《勞動和社會保障部社會保險事業管理中心關于規范社會保險繳費基數有關問題的通知》規定，凡是國家統計局有關文件沒有明確規定不作為工資收入統計的項目，均應作為社會保險繳費基數。

二、社保保險繳費和申報的義務主體

1、繳費和申報義務主體

根據《社保保險法》第六十條、《社會保險費申報繳納管理規定》第四條、第五條的規定，根據保險種類的不同，繳費和申報的義務主體也有所不同，應當由用人單位單獨繳納的社保種類，用人單位是申報和繳費的義務主體。應當由用人單位和職工共同繳納的社保種類，用人單位和職工個人都是申報和繳費的主體，各自按照繳費規定，對自己應當繳納的部分承擔申報和繳費義務。但是，對于職工個人應當繳費的部分，用人單位是代為申報和代扣繳義務主體，繳費明細以及變動情況應當經職工本人確認。

2、未及時申報和繳費的責任

對于用人單位未按規定申報且未繳納社會保險費的，應限期補繳，否則，可能產生滯納金或罰款。用人單位未按照規定申報應繳納的社會保險費數額的，社會保險經辦機構可以按照該單位上月繳費數額、經營狀況、職工人數、當地上年度職工平均工資等有關情況確定應繳數額。用人單位未按時足額代繳的，應限期改正并交納滯納金，且用人單位不得要求職工承擔滯納金。

3、社保經辦機構審核或核定社保繳費基數的行為性質

從行為的性質來看，這種審核或核定是可以復議、訴訟的具體行政行為。曾有觀點認為，鑒于社保經辦機構的審核或核對具有行政確認的性質，故應當認定每一次申報和繳費都是一個獨立的行為，不存在可以單獨聯系的可能性，進而認為未足額申報或繳納社保的行為應當以月為單位，計算兩年時效，最多24個月，但是這種觀點并沒有得到廣泛認同。結合其他相關規定可知，社保經辦部門對社保繳費基數的審核或核定，并不免除相關義務主體應當按實申報義務，也不免除補繳義務。

二、社會保險費追溯的期限

1、社會保險費追溯是否應該具有期限？

對于社會保險費追繳的期限，目前主要存在三種主流的觀點，第一種觀點認為應當具有2年時效，簡稱“2年時效說”；第二種觀點認為社會保險費追溯不應設定期限，簡稱“不受時效限制說”；第三種觀點認為對于未繳和少繳應當區分對待，簡稱“折中的觀點”。

“2年時效說”的觀點認為，社會保險費追溯應當具有時效，每個人都應當是自己利益的最大守護者。比如，深圳市在2013年發布的《深圳經濟特區社會養老保險條例》就明確規定，“職工認為用人單位未按照規定為其繳納養老保險費的，應當在知道或者應當知道權利被侵害之日起兩年內向市社保機構投訴、舉報。投訴、舉報超過兩年的，市社保機構不予受理。”

“不受時效限制說”的觀點認為，《社會保險法》、《社會保險稽核辦法》、《社會保險費征繳暫行條例》等均未規定時效.社保繳費具有公法的性質，要求用人單位補繳社會保險費，不僅是勞動者的私權，也是國家的公權，如果以時效制度駁回勞動者請求，對用人單位偷漏社保費會產生誘導作用，將導致基金損失，加重財政負擔。

“折中的觀點”認為：要區分社保漏繳與少繳系不同違法行為。對于漏繳，由于行為始終處于連續狀態，故違法行為終了之日作為時效起算點。對于少繳，由于每個月的社會保險費低于法定基數都是獨立的違法行為，社保少繳行為則不視為違法行為狀態處于連續狀態，因而在適用2年時效，超過2年的少繳行為則不予處理。這種觀點對兩種不同程度的違法進行了區分對待，看似更加公平合理，可操作性也較高，故在社保行政機構工作人員中的認可度是最高的。

2、我們的分析：社會保險費追溯應有期限

無論是從法律邏輯還是實務角度，認為社會保險費的追溯應有期限更為適宜。

首先，《社會保險法》雖然未規定社會保險費追繳具有期限，但也并未有相反規定，因此，《勞動保障監察條例》第二十條的規定算不是“違法”。

其次，對權力或權利設定行使期限是通行的做法，民事權利具有行使期限顯而易見，但也并非違反國家意志就會遭到“終生追殺”。例如，相比于社保繳費不足更為嚴重的違法行為和犯罪行為，《行政處罰法》和《刑事訴訟》均設有追溯期，超過追溯期的，不再追究行為人的責任。所以，無論是將社保繳費追繳理解為是勞動者的權利，還是征繳機構的權力，都不應該沒有期限。

再次，社會保險制度從建立到實施再到完善必然有一個過程，既不可能一蹴而就，更不可能一勞永逸。須知，在部分行業和地區，社保尚未全面普及，尚有大量勞動者沒有納入到社保體系中。如果執法過于超前，勢必造成執法機關難操作、勞動者難舉證的困境，反而加劇矛盾，不利于解決問題。

3、社會保險費的追溯期限不同于民事訴訟時效或除斥期間

有的觀點認為，社會保險費的追溯期限相當于民事訴訟時效，也有觀點認為相當于民法上的除斥期間，還有觀點將社會保險費的追溯期限定義為“勞動監察時效”。我們認為，社會保險追溯的期限不同于民事訴訟時效或除斥期間，而是與《行政處罰法》和《刑事訴訟法》中規定的追溯時效更為接近。

從是否可起算和是否時效中斷的角度而言，根據《勞動保障監察條例》第二十條規定，社保費追溯的期限不是自權利人知道或者應當知道權利收到侵害之日起算，而是違法行為發生或者行為終了之日起算。如果2年內被發現、被舉報或被投訴的，應當查處，而不是時效再往后延長，這顯然與民事訴訟中的訴訟時效或者除斥期間不同，而是與《行政處罰法》和《刑事訴訟法》上的追溯時效的規定更為相似。

從期限屆滿的后果來看，民事訴訟的訴訟時效屆滿，權利人喪失勝訴權，除斥期間屆滿，權利人喪失相應的權利。但是，即便是社保繳費的追溯期限屆滿，用人單位因社保繳費年限或繳費基數不足，對勞動者享受相關待遇造成損失的，勞動者依然可以要求用人單位承擔民事賠償責任。

社保追繳期間與相關時效、期間的對比統計

三、勞動者對于用人單位社保繳費不足的維權途徑

1、有權要求確認社保繳費基數，要求公布繳費情況

根據《人力資源和社會保障部關于切實做好社會保險費申報繳納管理規定貫徹實施工作的通知》的規定，社保經辦機構在核定應繳納的社會保險費時，應要求用人單位提供本單位納稅申報表和經職工本人簽字確認的為職工代扣代繳明細情況。可見，用人單位代為申報社保基數時，應當得到勞動者本人的確認。此外，根據《社會保險費申報繳納管理規定》第十四條、第十五條的規定，勞動者有權要求用人單位和社保經辦機構告知和公布社保費用的繳費情況。

2、行政復議或行政訴訟

社保經辦機構對社會保險繳費基數的審核屬于具體行政行為，根據《社會保險行政爭議處理辦法》第六條、第九條的規定，勞動者如果認為社保經辦機構未按照規定審核的，可以申請復查，對復查決定不服，再向勞動保障行政部門申請行政復議。屬于行政訴訟受理范圍的，也可提起行政訴訟。

3、勞動監察投訴、舉報

根據《勞動監察條例》第九條的規定，對于用人單位未依法足額申報單位繳費基數的違法行為，任何人都有權向勞動保障行政部門舉報。用人單位未足額為勞動者申報社保繳費基數的，勞動者有權向勞動保障行政部門投訴。

4、不能補交且造成損失的，可以要求民事賠償

雖然根據《社會保險費征繳暫行條例》、《勞動保障監察條例》等規定，因用人單位欠繳、拒繳社會保險或者勞動者對繳費年限、繳費基數有異議等發生的爭議，勞動行政部門對此具有專屬的監察權和處罰權，勞動爭議仲裁委員會和法院一般不受理此類糾紛。但是，如果因用人單位未履行法定職責且不能補交，導致勞動者無法享受社會保險待遇或者待遇降低的，勞動者可以按照民事訴訟的規定，直接向法院起訴，要求用人單位賠償損失。

四、解決當前社會繳費不足問題的幾個建議

1、盡快完善相關的法律和規定，為執法提供更加明確的依據

當前勞動行政部門在執法過程中感到無所適從的根本原因還是法律規定不完善，相關規定之間又存在不一致。執法人員怕做錯，不敢做，又怕擔上“不作為”的責任是普遍存在的現狀。解決這一問題的根本還是要從制度上完善。應鼓勵各地結合實際情況，按照有利于解決歷史遺留問題、適當減輕企業負擔和堅決維護勞動者合法權益相結合的原則，探索并制定更加實際和具有可操作性的政策規定。

2017年9 月，人社部在答復13名廣東全國人大代表關于社保追繳建議中提出，將以“保權益、可操作、顧大局”為基本原則，會同相關部門做好以下工作：一是鼓勵部分地區就解決歷史欠費問題進行試點探索。二是專題研究解決歷史欠費特別是《社會保險法》實施的企業欠費問題，進一步完善相關法規和政策規定，規范行政管理和經歷管理，完善執法程序。經辦機構接到超過《勞動保障監察條例》第二十條第一款兩年的追訴期投訴后，一般也按程序進行受理。對能夠提供佐證材料的，盡量滿足參保者訴求，予以解決，以減少企業職工臨近退休時要求企業足額補繳欠費的問題發生。

2、合理化費率和基數，促進企業和職工的積極性

國務院提出階段性降低社保費率后，上海等地紛紛出臺新政，不同程度地降低了企業繳費部分的社保費率。但另一方面，應將城鎮私營單位職工等低收入的工資納入繳費基數統計口徑范圍，真實反映工資水平，有利于擠出社會平均工資中的水分，讓社保繳費基數走向合理化，避免擠壓職工現金收入和加重企業負擔，對提高企業和職工的繳費積極性具有促進意義。

3、優化網絡建設，提升信息化應用水平

在大數據背景下，進一步推進社會保險經辦機構之間、社保部門與稅務、財政、工商、銀行等部門和單位之間的信息聯網和數據共享，以及社保的征繳與稅收、工商信息聯動，以督促用人單位依法繳納社保。

4、落實社會保險費繳納情況的公布，為勞動者維權提供便利

盡管當前已有要求用人單位公布社保繳費情況的規定，但實踐中很少有用人單位做到主動公布。今后應當加強對用人單位依法公布繳費情況的監督，建立相應的處罰體系。此外，勞動行政部門應當增加信息公開的途徑，適時采用網絡查詢、柜面查詢、手機信息發送、書面告知相結合的方式，進一步拓寬繳費信息公開的途徑和政策宣傳，從而為勞動者維權提供便利。

5、完善社保保險待遇制度，建立更加科學的待遇核算和發放體系，鼓勵企業和職工足額申報和繳納。

在社保保險待遇發放基數的核定上，更好地體現繳費年限、繳費基數掛鉤，通過明確增加繳費年限、提高繳費基數的回報來增強參保人積極性。

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