淺析地方政府融資平臺財務管理存在問題及轉型發展的財務對策

趙平莉

摘要：隨著社會經濟的不斷發展，城鎮化進程逐步加快，地方政府融資平臺應運而生，為我國城鎮化建設提供資金保障。在經濟新常態下，各行各業轉型升級如火如荼，地方政府融資平臺作為地方城建的融資渠道，其市場化轉型刻不容緩。因此，開展地方政府融資平臺實體化、市場化的財務分析，有助于融資平臺的轉型升級，有利于城鎮化建設的逐步推進。本文基于財務角度，分析我國地方政府融資平臺實體化、市場化的困境，并提出相應的解決措施，為融資平臺的市場化轉型出謀劃策。

關鍵詞：融資平臺；實體化；市場化；財務能力

2018年3月9日，國家發改委頒布《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》指出，推進地方融資平臺市場化轉型，剝離政府融資職能，既彰顯出政府倡導國企改革的決心，又顯現出融資平臺實體化的迫切。然而，自1994年分稅制改革，我國地方政府融資平臺便已成立，長期以來的管理體制、經營模式根深蒂固，嚴重阻礙著平臺的市場化進程，尤以財務能力為甚。為了加強城鎮化建設，實現平臺實體化，必須提高地方政府融資平臺的財務水平，推動其市場化轉型。

一、地方政府融資平臺實體化、市場化的財務能力

（一）財務管理能力較差

首先，地方政府融資平臺由地方政府設立，其經營管理受制于地方政府，融資平臺的財務決策由政府主導。長期以來，融資平臺喪失自主決策能力，表現為財務決策水平較低、決策民主性差、環境應變能力弱，嚴重阻礙著融資平臺的市場化進程。其次，融資平臺以地方政府市政等項目的融資需求為準，在地方政府的擔保下，能夠較易籌集資金，無需對融資金額、融資渠道、償還方案等開展嚴格的規劃，久而久之便形成松弛的財務規劃模式。一旦融資平臺進入實體化市場，現有的規劃能力將難以籌集到所需資金。再者，作為地方政府的融資平臺，從建立之初便一直為政府效勞，無論是制度建設、組織設置，還是人事管理、成本控制，地方政府都占據著舉足輕重的地位，融資平臺所擁有的控制力相當有限。最后，管理觀念落后、財務目標單一、管理手段死板、治理制度萬成不變，融資平臺的財務創新能力亟待提高。

（二）財務活動能力不善

其一是籌資能力。近年來，地方政府融資需求越發急迫，公司數量逐年增加，融資規模日益龐大，但部分融資平臺存量債務居高不下，資產負債率臨近監管上限。相比其他盈利性企業，融資平臺參與市場的競爭能力弱，面對需求不減的融資金額，恐難籌到所需資金，經常通過以新換舊、信用背書等方式滿足資金需求。同時，調控政策的不斷收緊，使銀行表內表外資金難以進入融資平臺，資產注入的嚴格要求讓平臺困難重重，土地出讓制度的規范更是讓擁有存量土地的平臺舉步維艱。其二是投資能力。由于部分地方政府資金有限，融資平臺的資本金落實不到位。為了維持融資平臺的正常運營，地方政府向平臺注入存量土地、非經營性市政資產等，這些資產流動性低，可變現能力差，甚至某些諸如公園、道路等公益性資產根本無法變現，也無法進行投資。多數融資平臺的現金流入小于現金流出，自身創造現金的能力較弱，現金流量滿足率低，難以滿足融資平臺的投資需求，再投資能力不強。

（三）財務關系能力低下

當前，我國地方政府融資平臺普遍存在著財務關系能力低下的問題，反映在平衡關系能力及財務網絡能力兩方面。一方面，平衡關系能力不足。從外部協調看，融資平臺由于擁有地方政府的擔保，能夠較容易從銀行等金融機構融資，但隨著銀監會嚴禁銀行接受地方政府擔保兜底、“央媽”“財爸”互懟事件的爆發，這無疑不顯示著地方政府融資平臺與金融機構之間的緊張關系。從內部協調看，財務管理部門的內部協調，以及與其他部門的協調需要強化。例如融資崗位與投資崗位工作不配合，無法為投資方案籌集資金，便難以繼續開展投資活動；法務管理部對融資合同的條款審查不仔細，法律風險防范不到位，延誤財務管理部的融資事宜。另一方面，財務網絡能力較差。對于地方政府融資平臺而言，部分財務制度規范性有待加強，員工流動性高，財務關系穩定性差，財務行為的規范程度急需提高，融資平臺的財務網絡較為波動。

（四）財務表現能力不佳

第一，資產負債率高。當前，我國地方政府融資平臺主要采用以銀行貸款為主的負債融資，資產規模有限，負債金額龐大，呈現出高水平的資產負債率。以發行債券的平臺公司為例，2017年地方政府融資平臺平均資產負債率為57.32%，其中西藏地區資產負債率最高為72.61%，只有四個省的資產負債率小于50%。高資產負債率，不僅僅是長期償債能力弱的表現，更意味著平臺一旦剝離政府融資職能，將可能無法清償到期債務，面臨嚴峻的財務困境。第二，到期償付債務比例高。2017年末，我國地方政府負有償還責任的債務合計16.5萬億元，其中融資平臺5.4萬億元；地方政府或有負債共14.1萬億元，其中融資平臺4.8萬億元。從債務占比來看，融資平臺具有較高的對外擔保比重，且或有負債舉借主體的比重34.04%，大于負有償還責任的比重32.73%，可能引發債務代償。第三，盈利能力差。融資平臺的經營項目大多為公益性，回收期長且一般無法創造利潤，導致融資平臺缺乏持續的現金流量，自身造血能力差，難以在短時間內與地方政府理清關系，制約了融資平臺的市場化進程。

二、推動地方政府融資平臺實體化、市場化的財務對策

（一）加強決策規劃，促進控制創新

第一，建立財務決策制度，成立決策管理機構，完善財務決策機制，重大決策采用聯簽制度或集體審批，一般決策可以多聽取基層員工意見，并設立市場監控平臺，及時應對外部市場變化。第二，改進財務規劃模式，采用科學嚴謹方法，合理預測融資金額、成本、風險等內容，不斷提高融資平臺規劃能力，推動平臺市場化進程。第三，無論是制度建設、人事管理，還是財權控制、資源配置，都必須嚴格落實政企分離，加強融資平臺對財務的控制管理，提高其財務自主性。第四，樹立先進管理理念，設立多元財務目標，采用靈活管理手段，合理改進治理制度，以提高融資平臺財務創新能力。

（二）創新融資模式，實施戰略投資

一方面，采用多元化融資形式，創新融資模式，拓寬融資渠道，提高籌資能力。鑒于融資平臺現有融資渠道，可以善用期權、期貨、遠期合約等金融衍生工具，籌集項目所需資金。此外，PPP模式是一種全新融資方式，債務由融資平臺舉借和償還，政府承擔給予特許經營權等責任，融資平臺可以將其用于垃圾處理等公益性項目。另一方面，利用資產證券化，提高資產流動性，增強融資平臺投資能力。同時，強化自身創造現金能力，實施戰略性投資，為投資活動提供充足的現金流量。

（三）平衡內外關系，穩定財務網絡

為了促進地方政府融資平臺市場化，必須提高其財務關系能力，可以從平衡關系和財務網絡著手。其一，增強平衡關系能力。妥善處理融資平臺與金融機構關系，嚴格履行債務償還合同，提前安排到期債務事宜，樹立良好信譽和資信等級。在財務管理部門內，各崗位需相互配合，加強合作溝通，確保財務活動協調有序；部門間則需理清職責權限，日常工作緊密聯系，提高部門間協調。其二，加強財務網絡管理。不斷完善財務制度，健全人才機制留住員工，規范財務人員行為，提高財務網絡穩定性。

（四）增強償債能力，提高盈利水平

首先，合理增加原始資本，投入部分優質資產，變適量債權融資為股權融資，降低融資平臺資產負債率，增強其長期償債能力。其次，優先化解存量債務，擔保債務、救助債務和隱性債務通過資產盤活、資產重組等方式，自身債務以項目收益清償，或通過債務重組化解債務風險。最后，融資平臺要發展經營性業務，實現業務多元化，并善用現有資產，防止資產閑置浪費，增強自身造血能力，提高融資平臺的盈利能力。

綜上所述，隨著轉型升級的循序漸進，地方政府融資平臺改革創新勢在必行，分析其實體化、市場化的財務能力意義深刻。本文立足我國基本國情，從財務的管理能力、活動能力、關系能力以及表現能力四方面，優化融資平臺財務狀況，推動其市場化轉型，為我國地方政府融資平臺的實體化、市場化出謀劃策。

參考文獻：

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