對目錄管理在保健食品發展中幾個關鍵問題的思考△

王進博，陳廣耀

（國家中藥品種保護審評委員會，北京 100070）

作為食品工業和大健康產業的重要組成部分，保健食品產業是長期保持較快增長且勢頭良好的朝陽產業，也是中共中央、國務院 《“健康中國2030”規劃綱要》[1]和國務院辦公廳 《國民營養計劃（2017—2030年）》（國辦發 〔2017〕60號）[2]等國家戰略重點支持的產業。但是由于保健食品定位不清、原料安全性和功能聲稱的基礎研究不足、產品的技術創新不足等問題，及跟上述問題關聯的虛假宣傳等違法行為及不良現象等[3-4]嚴重打擊了保健食品行業的信譽，影響了保健食品行業的健康發展。那么在新形勢下，如何解決保健食品領域的頑疾，引領保健食品行業健康發展，是亟待解決的問題。

2015年修訂的 《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱 《食安法》）[5]規定了對保健食品由原來的單一注冊制管理改為 “注冊與備案”雙軌制管理，社會對其期待很高，希望能通過管理改革從相當程度上解決保健食品領域的諸多問題[6-7]，同時社會各界對其如何實施也有很多的困惑[8]。因此，如何貫徹實施 《食安法》規定的改革方向和指導原則，如何讓政策真正落地？改革的關鍵點和著力點又在哪里？是需要深度思考的問題。筆者認為，《食安法》規定的 “保健食品原料目錄和允許保健食品聲稱的保健功能目錄”的制修訂是改革的關鍵點和著力點。

《食安法》第七十五條[5]明確規定了 “保健食品原料目錄和允許保健食品聲稱的保健功能目錄，由國務院食品藥品監督管理部門會同國務院衛生行政部門、國家中醫藥管理部門制定、調整并公布”，“保健食品原料目錄應當包括原料名稱、用量及其對應的功效”。基于此，原國家食品藥品監督管理總局（CFDA）會同原國家衛生計生委和國家中醫藥管理局發布了 《保健食品原料目錄（一）》和 《允許保健食品聲稱的保健功能目錄（一）》（2016年第205號），由于目錄（一）僅限于營養素補充劑，整個保健食品行業及社會都在期待新的目錄公布。2017年9月30日，原CFDA保健食品審評中心同時發布 《保健食品原料目錄研究專項課題招標公告》[9]和 《保健食品功能目錄研究專項課題招標公告》[10]，可以說正式拉開了第二批保健食品原料目錄和功能目錄制修訂的序幕。下面圍繞保健食品原料目錄與功能目錄制修訂，結合保健食品目錄招標研究內容和目前保健食品領域的主要問題，對應關注的幾個關鍵問題進行分析，經深入思考后，提出個人觀點及建議，期望對主管部門及研究者提供參考與借鑒。

1 保健食品的定位問題。

目前相關行業的專家對我國保健食品如何定位尚有爭議[3]，2015年頒布的 《食安法》未寫明保健食品的定義，可以說是對保健食品定位爭議的一個縮影。按照GB 16740—2014《食品安全國家標準 保健食品》中的定義[11]（保健食品是指聲稱并具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質為目的的食品。即適用于特定人群食用，具有調節機體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產生任何急性、亞急性或慢性危害的食品），我國保健食品定位為膳食補充劑和聲稱功效的食品。但由于保健食品的諸多原料來源于國家藥典列入的名目，同時保健食品與我國傳統養生理論的 “食療、食補”同宗同源，因此保健食品始終存在 “食”與 “藥”的爭議和混淆。2002年，原衛生部公布了來源于藥典的51號文[12]，其中 《既是食品又是藥品的物品名單》和《可用于保健食品的物品名單》明確了保健食品主要的原料使用范圍。從允許聲稱的27項保健功能來看[13]，其中的輔助降血脂、輔助降血糖、輔助降血壓等功能聲稱跟藥品功能主治的描述有諸多的相似，導致了定位的 “爭議”和某些人群觀念的混淆。這種 “爭議”和 “混淆”的長期存在，也嚴重影響了保健食品產業的健康發展。因此此次保健食品原料目錄和功能目錄的制修訂，應給予保健食品一個較明確的定位，首先保健食品原料目錄應與藥食同源目錄和藥品目錄有所區別，體現保健食品自身特點；其次保健功能目錄應與藥品功能主治有明確區別，體現保健食品自身定位。

2 保健功能聲稱有待規范。

應包括兩方面：一是規范現有保健功能聲稱，諸如保健食品現行的27種保健功能聲稱中的增強免疫力，涵蓋面過大，不同的人有不同的理解，這也是容易導致虛假宣傳的一個原因。增加骨密度功能名稱是否合適，能否真正實現增加中老年人骨密度，業內對此尚有爭議。《保健食品功能目錄研究專項課題招標公告》中研究內容包括 “基于既往審批數據，……明確功能定位和功能釋義……”，可以肯定的是功能目錄制修訂將進一步規范功能聲稱定位、功能名稱及其釋義，盡力做到科學嚴謹、通俗易懂，幫助消費者正確理解該項保健功能的科學含義，并統一規范相應的適宜人群、不適宜人群、注意事項或警示內容描述，指導消費，避免夸大宣傳；二是擴大保健功能聲稱，可結合我國國情，參考其他國家的保健功能聲稱[14-15]（諸如不在我國27項保健功能聲稱當中的關節保護功能、改善更年期女性健康、改善前列腺健康、改善牙齒健康等），擴大保健功能聲稱范圍。另外部分國家和地區的功能聲稱包含了傳統醫藥體系的理念[14-15]，如：傳統中醫體系、傳統印度治療體系，在制定功能聲稱時，可結合我國的傳統文化和中醫養生體系，研究制定有中國特色的功能聲稱和評價方法，在滿足健康需求的同時做好中國傳統文化的傳承與傳播。

3 功能評價方法有待調整。

第一，27項保健功能中輔助降血脂、降血糖、抗氧化等16項功能經過動物和人體的評價，而提高免疫力等7項功能則只需經過動物評價，這本身就很容易引發質疑；第二，我國對保健食品有效性的評價程序和方法均提出了細致的規范，甚至對試驗動物的選擇、試驗指標的檢測等都提出了明確的規定，施行典型的 “國標化”管理。雖然這樣做可以統一審評的尺度，保證審評工作的公平公正，然而保姆式的國標化管理，是否符合評價的科學性歷來爭議不斷，同時也抑制了申報企業研發能力的提高，促生了申報企業的研發 “惰性”，提高了政府的行政風險；第三，評價方法缺乏中醫思維。在藥品的注冊和生產過程中，中藥和化學藥品有著不同的評價體系和評價標準。而對于保健食品，卻采用現代醫學和現代營養學理論和評價指標來審評以中藥配伍為主的保健食品，也頗有爭議。比如， “肝火上升”，中醫認為其表現癥狀為 “目赤，易怒”等，個人主觀上也有明確感覺，卻很難用現代醫學的具體生理生化檢測指標來判斷，但這恰恰是中醫藥理論應用于保健養生領域的獨到之處。功能目錄制修訂應考慮以下幾個方面：①修訂現有保健功能評價方法。《保健食品功能目錄研究專項課題招標公告》中研究內容包括 “基于既往審批數據，評估現行方法，修訂和完善評價方法和判定標準……，建立具有明確的評價方法和判定標準的保健功能信息列表”，可以肯定的是此次招標將對功能評價方法進行研究；②可結合中醫類功能聲稱規范情況，考慮增加符合傳統中醫藥理論的評價方法，建立與功能相對應的功能學評價標準，促進保健食品行業的發展；③進一步明確試驗驗證和科學文獻依據在功能評價方面的權重，完善現行保健功能評價模式；④可考慮制定 《保健功能評價指導原則》，指導原則僅規定必需開展的研究內容和指南性要求，具體試驗僅明確試驗原理和設計依據、試驗原則，受試人群納入標準和數量、結果數據統計分析等技術細節基本要求，作為指導企業研發驗證的基本遵循。企業可根據產品的作用機理和研發情況，選擇推薦性的功能評價方法或者自主研發、調整功能驗證試驗方法，對產品功能進行驗證，并在申請資料中詳細說明[16]，給予企業一定自由發揮的空間，以有效激勵企業創新和投資；⑤保健功能評價應建立系統的評估和退出機制，功能范圍和評價方法實現科學動態管理，有效發揮科學依據在保健功能評價中的主導作用。

4 原料目錄研究需關注的幾個問題。

《保健食品原料目錄研究專項課題公開招標》中涉及具體原料包次的研究內容包括：（1）開展原料來源研究：包括原料名稱、拉丁學名、來源、使用部位、規格、質量要求；（2）開展原料質量一致性研究：包括原料的工藝、產地、貯藏、鑒別項、重金屬和農殘限量、標志性成分／功效性成分含量范圍及檢測方法、建立原料質量一致性的評價方法；（3）開展產品質量一致性研究：明確產品工藝、不同工藝的質量關鍵控制點，劑型，開展產品不同工藝、劑型與技術要求相對應的含量范圍、限度要求、檢測方法、成品轉移率等研究，建立產品質量一致性的評價方法。在進行研究時應關注以下幾個問題。

4.1 加強原料源頭控制，保障資源供給與原料質量

保健食品屬于食品的范疇，原料需求量大，需要考慮原料源頭控制，保障資源供給與原料質量。研究之初，應首先了解原料的基本情況，搞清楚原料基原（來源）、使用部位、原料種植或養殖信息、產地加工和炮制方法、原料產地范圍及質量狀況、資源的分布等情況，以保證原料資源的可持續利用，原料來源正確，能夠建立全過程的質量追溯體系，為備案產品上市后大生產質量穩定奠定扎實的基礎。

4.2 產品制備工藝應保證功能、安全，并兼顧大生產的可行性

保健食品可以長期食用，產品制備工藝應保證功能、安全，功效成分不宜過度提純和精制，并兼顧大生產的可行性。從2015年度的銀杏葉提取物事件可知提取溶媒和提取方法不同對提取物質量有明顯影響。將傳統的水提改成醇提后，由于物質基礎發生了質和量的改變，有些制劑會出現明顯的安全性問題。因此應充分尊重人用歷史，傳統工藝，避免為了制劑需要而過渡純化，兼顧工藝經濟學，避免工藝過于繁雜。

工藝質量關鍵控制點的界定和產品工藝參數的固定，應具體產品具體分析，一般情況下，工藝參數可分為兩類，一類對產品質量的影響較小，可在一定范圍內波動；另一類對產品質量的影響較大，基本不能變動或波動范圍特別小。如提取次數已被公認是對提取有明顯影響的因素，一般宜固定，但提取時間、濃縮溫度、醇沉時間等，是否能有一個范圍？需要充分考察研究。工藝參數確定合理范圍時，僅以實驗室的小試研究是不夠的，應充分搜集市場上流通的主要產品的大生產中間樣品進行確定，對于放大后容易引起產品質量變化的工藝，如揮發油提取工藝等，更應加強工藝參數的考察。同時應加強成型工藝研究，確定輔料的種類和用量范圍。

4.3 產品質量一致性評價方法應是一個整體質量標準體系

評價方法應由原料源頭質量控制、制備工藝過程質量控制和產品質量標準的終端控制共同構成。研究者應充分考慮原料來源（基原和產地）、產地加工、飲片炮制、工藝過程、中間體等多環節對質量的影響，應加強專屬性鑒別和多成分、整體質量控制，充分反映現階段產品質量控制的水平。

5 原料名單有待擴大。

目前保健食品可用物品名單仍沿用2002年衛生部（衛法監發 [2002]51號）公布的 《既是食品又是藥品的物品名單》、《可用于保健食品的物品名單》[13]，分別涉及101個品種、114個品種。名單的長期沒有修訂產生了一系列的問題，一是由于科學的發展，原來認為是安全的原料發現了新安全性問題，諸如含蒽醌類的何首烏、蘆薈、大黃等，含生物堿的吳茱萸等；二是由于可用物品名單的固化，保健食品申報所用原料不提倡創新性，導致出現了大量同質化產品，諸如在已批準的16 000余種保健食品中，西洋參、靈芝（靈芝孢子粉）、蜂膠等單方產品都已突破100個，復方產品都已多于1000個，直接導致了產品同質化嚴重，競爭力不強。《保健食品原料目錄研究專項課題公開招標》其中一項研究內容是建立第一批保健食品可用物品名單，同時要求建立擬納入保健食品可用物品名單的評價方法、技術要求和指導原則。保健食品可用物品名單研究應關注以下兩個問題：①如何在保證安全的前提下，擴大保健食品可用物品名單；②如何建立切實可行的動態調整機制，及時將已不符合保健食品可用物品名單要求的原料剔除和將新的符合保健食品可用物品名單要求的原料納入。

6 小結

隨著老齡化的到來和經濟水平的提高，中國社會對保健食品有強大的需求。經過30余年的發展[17-18]，保健食品行業已經是我國國民經濟中的重要組成部分，也是黨的十九大確定支持的大健康產業的重要一環。隨著2015年 《食安法》，2016年《保健食品注冊與備案管理辦法》及其配套文件的出臺，保健食品行業進入了新階段，而保健食品原料目錄與功能目錄的制修訂作為保健食品新階段改革的關鍵點和著力點，備受社會關注與期待。在制修訂的過程中應立足當下與長遠，堅持目標導向和問題導向相統一，既要穩步扎實推進保健食品雙軌制管理，又要針對當前保健食品領域的問題，逐一解決，才能實現新的突破，取得良好實效，引領保健食品行業健康有序發展。