統籌城鄉發展視域下農民住房財產權制度改革的實踐與思考
——以浙江省溫州市為例

施端銀， 張玲萍

(溫州科技職業學院，浙江溫州 325006)

農村住房和宅基地是我國農民最重要的財產。隨著社會主義市場經濟的發展，改革農村住房和宅基地財產權制度，對于推動統籌城鄉發展、縮小城鄉收入差距、增加農民財產性收入具有重大意義。黨的十八屆三中全會強調要賦予農民更多的財產權利，提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”，慎重穩妥推進農民住房財產權試點改革，探索農民增加財產性收入的渠道。多年來，浙江省溫州市從開展農房抵押轉讓開始，在農民住房財產權改革方面進行了許多初步的嘗試和探索，積累了一定的經驗。

1　溫州市農房財產權制度改革的實踐探索

溫州市農房財產權制度改革是由民間自發創制的自下而上的制度創新，具有明顯的需求誘致型制度變遷的特征。農戶、金融機構和地方政府部門作為利益主體，成為實現制度創新的創新主體，分別充當“初級行動集團”“次級行動集團”角色，推動農房財產權制度的改革。溫州市的探索大體上經歷了以下幾個階段。

1.1　民間自發探索階段

20世紀80年代后期，溫州市樂清、瑞安等地先后開始探索農房抵押貸款。當時溫州市的農民創業活躍，有較強的融資需求，而個人信用貸款一般不超過5萬元，難以滿足農戶的需求。由于農房是農民最普遍擁有的資產，房屋抵押可大大提高貸款額度，對農戶具有更強的吸引力，銀行更愿意農戶將房產作為抵押物保障其資金安全，因而房屋抵押貸款得到發展。最初申請貸款的農民僅將農房的產權證直接交給銀行進行保管抵押。1995年《城市房地產管理法》實施后開始辦理抵押登記，申請人將房產證、土地使用證、村民委員會認可書作抵押，經審核后可以獲得房屋市場評估價50%～70%的貸款額度。隨著農房抵押、擔保發展到一定階段，農房處置問題開始凸現。長期以來，樂清、瑞安等地民間就存在憑契約進行農房交易的行為。1986年起樂清市曾開始為農房辦理產權登記，經過登記的農房均可轉讓和抵押，對受讓方也沒有限制，可以跨村交易，經交易的農房可以辦理過戶手續。后來也曾經探索農民補交土地出讓金后，宅基地由集體所有轉變為國有土地，予以辦理農房產權過戶。因此，從允許農房抵押貸款到近年來農房跨村轉讓，溫州市民間對農房財產權制度改革進行了較長時期的自發探索。

1.2　地方政府默許支持階段

2004年10月國務院以及國土資源部門加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購買宅基地，而此前實施的《擔保法》《土地管理法》和2007年頒布的《物權法》都明確禁止將農村宅基地使用權進行抵押。農房抵押問題實際上是由宅基地能否抵押引起的問題。根據“房地一致”的原則，如果宅基地不能與抵押房屋同時轉移，農房作為宅基地上的附屬物就根本不具有抵押特性。這些法律法規的實施導致溫州市的農房抵押貸款業務陷入困境，農房拍賣、變更宅基地使用權與國家法律法規的沖突成為無法回避的敏感問題。針對大量的農房交易糾紛，2005年1月溫州市人民法院與國土資源部門就農村集體建設用地上的農房抵押拍賣和處置進行協商，并達成默契，形成會議紀要。為了解決房產拍賣后“執行難”和土地使用權“變更難”的問題，2007年4月溫州市人民法院和國土資源部門出臺的《協助人民法院辦理集體土地使用權變更登記暫行規定》規定：抵押的“農民房”經法院作為被執行物處置(拍賣)后，可直接辦理農民集體土地使用權的變更登記；同時土地使用權的受讓人必須是當地縣域范圍內的農民。這些變通性的“紅頭”文件實際上認可了“農房抵押貸款”，并在一定程度上解決了“農房抵押貸款”的法律障礙。如樂清市對抵押拍賣的農房只登記房產，不登記土地，采取“農對農轉移，地隨房走”的方式對“房地一致”的問題進行極富智慧的處置，規避了宅基地抵押轉讓的政策風險、法律風險。地方政府部門對民間自發創新改革實踐的默許、支持和保護，為溫州市農房財產權抵押轉讓的發展提供了政策支持。截至2008年6月溫州市農房抵押貸款余額達90.24億元，為史上高峰值，其中經濟發達的3區2市占85%。

1.3　規范創新試點階段

2008年7月《房屋登記辦法》頒布實施。根據該辦法的規定，村民住房所有權轉讓只能在本村范圍內進行，不許跨村交易，實際上房管部門也不再受理集體土地農民自建房抵押和流轉登記，農房抵押轉讓再次遇到難以跨越的法律障礙。農房不能跨村交易，其流轉的價值大打折扣。對于民營經濟發展較快、城鎮化融合較早、民間資金需求量大的溫州市來說，這個時期農房抵押貸款規模受到較嚴重的影響，截至2008年年底貸款余額縮小為52億元，且貸款也存在無法收回的金融風險。溫州市政府就推行農房抵押問題進行協調，并制定了農房抵押貸款的試行辦法。2009年7月樂清市出臺的《關于加快推進農村改革發展的實施意見》規定，對允許持有集體土地使用證和房產證的農村房產在全市金融機構抵押，也允許在市域范圍內農業戶籍人口之間轉讓，悄然放開了農房跨村交易。瑞安市雖沒有放開農房交易，但對涉及到贈予、繼承的農房，無論是否跨村、是否農村戶口，依據《繼承法》予以辦理手續。地方政府努力尋求現實市場和法律法規的妥協或平衡，在政策上支持推動農房財產權抵押轉讓的發展，溫州市的農房轉讓再度活躍，銀行開展的農房抵押業務快速增長。

2011年開始溫州市成為國家級農村改革試驗區和金融綜合改革試驗區。為加快農村金融改革創新，探索健全農房抵押擔保機制出臺了《關于推進農房抵押貸款的實施辦法》，規定取得集體土地使用證和房屋所有權證的住房可以設定抵押權，對實現抵押權的房屋允許縣(市、區)范圍內農業戶口人員購買，可以辦理土地變更登記手續。2013年出臺《農村產權交易管理暫行辦法》，劃定包括農村房屋所有權在內的12類農村產權，在依法、自愿、有償、公開、公平、公正的原則下進行交易。而《農村房屋交易細則》規定“申請購買農村村民住房的購房人，須是該房屋所在地農村集體經濟成員”，事實上允許了農村房屋在縣(市、區)范圍內農業戶口人員之間的交易，而不再局限于本村或集體經濟組織內部，自發開展的農房抵押貸款、農房交易終于有章可循。截至2015年底，溫州市10余家金融機構均開辦了農房抵押貸款，貸款余額為80億元，其中樂清和瑞安兩地的貸款余額占92%。2008—2014年12月底，樂清市共辦理農房轉移登記5 404宗，轉讓面積97萬m2。但溫州市的農房跨村交易(主要在樂清市)仍然是地方政府的“土政策”，農房抵押轉讓和宅基地流轉方面改革的風險依然存在[1]。因此，溫州市一直在積極爭取獲得進一步完善農房及宅基地使用權抵押流轉機制創新的授權。2015年12月全國人民代表大會常務委員會授權樂清市、瑞安市等59個縣(市、區)為農民住房財產權(含宅基地使用權)抵押試點，允許以農民住房財產權(含宅基地使用權)抵押貸款。溫州市民間自發探索、地方政府積極推動的農民住房財產權制度改革升級成為“官方版”，有可能形成正式的制度安排，標志著溫州市在全國農村宅基地制度改革中邁出了關鍵一步。

2　溫州市農房財產權制度改革的意義和創新

農房財產權抵押轉讓的探索破除了農房交易范圍的限制，對于釋放改革紅利、拓展農民財產權、推進新型城鎮化建設具有重要的作用。首先，盤活農村資產，拓寬農民創業融資渠道。賦予農民住房及宅基地使用權抵押轉讓功能，搭建農民創業融資平臺，可以激活農村“沉睡的資產”，緩解農民融資抵押難問題。2008—2014年溫州市25家金融機構中有15家開辦農房抵押業務，累計發放貸款400多億元。截至2015年底累計農房抵押登記在冊14 724宗。其次，改善金融環境，培育發展農村金融市場。農房抵押貸款產品創新有利于金融機構降低風險和交易成本，從而豐富金融機構涉農貸款的產品品種，一定程度上增加農村信貸投放，拓展農村信貸市場空間，并鼓勵引導金融機構參與農村金融服務。再次，提高資產價值，增加農民財產性收入。對農房及宅基地進行確權、賦權、活權，嘗試農房抵押和縣域范圍內農對農流轉，有利于增強農民的物權意識，實現農村資產變現，提高農民財產的潛在價值，增加農民收益。最后，縮小城鄉差距，推進城鄉統籌發展。據抽樣統計，1980—2013年樂清市80%的農房交易分布在中心城區和三大中心集鎮。農房在縣域范圍內跨村交易試點的農村金融創新，拉平了農民與城鎮居民在財產處置上的不平等待遇，縮小了城鄉二元差距，有效地促進土地、資本、人力資源等要素在城鄉有序流動，滿足了農民生產生活需求，有利于拓寬農民進城之路，助推城鎮人口集聚。溫州市農房財產權制度改革的探索嘗試，通過政策制度的變革創新機制，破解了改革進程中備受關注的一些難題，值得借鑒。

2.1　關于農房轉讓后農村集體經濟組織成員的權利問題

從改革實踐來看，農房跨村交易會引起宅基地使用權的轉移，但農村集體經濟組織成員的權利不會發生變化。溫州市的農民住房財產權抵押、農房交易等改革有較完善的農村土地承包經營權流轉制度、農村集體資產產權改革等政策制度相配套。

2.1.1農民的村集體經濟成員身份不變按照“農對農轉移，地隨房走”的原則，允許農房在縣域內農民之間進行跨村轉讓，依照先過戶農房產權，再過戶宅基地使用權的程序進行交易，但宅基地所有權依舊保留在原來的村集體，轉讓雙方農民在村里的身份不受影響。受讓方不參與所在地村集體經濟成員利益分配，可享受所在地村公共服務資源。

2.1.2農戶的土地承包經營權不因農房抵押轉讓發生變化按照所有權、承包權、經營權“三權分置”要求，全面開展農村土地承包經營權確權登記，確地到戶，確定農戶的土地承包經營權權屬；組建土地合作社，提倡農用地“定量不定位”的確權做法，規范引導農村土地經營權有序流轉，積極探索土地經營權入股，穩定農戶的土地承包經營權。

2.1.3村民的集體經濟組織的權利不變全面開展農村集體資產股份制改革，明確集體經濟組織成員“按份共有”，村集體經營性資產全部折股量化，實行股權“生不增，死不減”靜態管理，股權可繼承、轉讓和贈予，農村集體經濟組織成員的各種利益關系明晰到戶到人并予以固化，農民可以按照份額分享資產收益，其權益不受戶籍、工作、居所變動的影響，農房買賣不改變農民原有的村集體經濟組織社員關系，維護了賣房農戶保留集體經濟組織成員的權利。

2.2　關于農房抵押轉讓可能引起的社會穩定問題

農房、宅基地和土地承包權是農民最后的生存依靠。當前農村社會保障體系尚不健全，如果由于農村房屋或宅基地使用權作為抵押引發農民流離失所，使處于弱勢地位的農民及其家庭不僅喪失財產更是丟失尊嚴，就會動搖我國農村社會的基本秩序。這正是強調慎重穩妥推進農房抵押轉讓試點改革的重要原因。在推行農房抵押轉讓這些牽涉到農民重大利益的實踐中，必須首先考慮好有關社會風險防范之策，弱化其對農民生活保障和農村穩定的負面影響，溫州市的做法如下。

2.2.1選擇合適的、封閉可控的地方開展試點農房的抵押轉讓必然會涉及到宅基地轉讓，無論在法律、政策還是金融風險方面都較敏感，溫州市選擇經濟社會發展水平較高的地區，主要是工商業較發達、融資需求量大，金融創新能力強，農房有較高市場價值，以農民防范風險意識較強、住房登記率較高的樂清市、瑞安市作為試點區域。試點區域的合理選擇對于慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的改革具有良好的效果。

2.2.2嚴格農房抵押貸款和農房交易的審批除明確界定轉讓人與受讓人的條件外，農民住房抵押或轉讓須同時滿足4個條件，即農戶擁有房屋所有權證及集體土地使用權證，出具抵押物非唯一住房的確認書、所在村集體同意抵押物處置并出具非唯一住房的證明和處置人不再申請宅基地的承諾書，以保證抵押房產變賣處置后農戶仍有安居之地，不會影響農村社會的穩定和經濟的發展。

2.3　關于風險防控問題

溫州市地方政府部門與金融機構共同研究探索完善農房抵押貸款的方式、具體操作細節設計、資金投向的選擇與監管、價值評估等政策，采取措施有效防范可能引發的金融風險。

2.3.1規定資金使用的范圍與貸款額度農民申請農房抵押貸款時，要證明貸款用于正當的經營項目、自己有還款能力才可能獲得不超過農房評估價60%的貸款。

2.3.2嚴控農房抵押貸款風險銀行對農房抵押貸款實行“全流程管理”，加強對借款人的資信狀況、經營及資產負債、還款來源等情況的調查核實；完善房產價值評估機制，通過制定差別化的抵押率、追加財產保險等舉措合理確定貸款金額，加強對擔保能力的分析，控制風險。

2.3.3創新農房抵押貸款產品搭建“風險保障金+銀行+農戶”的融資平臺，鼓勵更多的金融機構參與農村金融服務，探索建立農房抵押貸款風險補償機制，設立政策性擔保公司、農村互助擔保組織，防控來自債務人、銀行、第三方的擔保者等可能面臨的風險問題，為農房財產權改革提供可復制、可推廣的經驗。據調查，溫州市農房抵押貸款的不良率遠低于全市抵押貸款業務平均水平，樂清市農房抵押貸款逾期率一般只有0.3%左右，即使在擔保鏈繃斷風波中，逾期率也只有0.62%左右，且不存在風險傳遞。

3　深化農民住房財產權制度改革的思考

從全國范圍來看，當前農房貸款抵押試驗因客戶分散、融資規模小，農民仍普遍存在貸款難問題。究其原因，宅基地用益物權權能不完整是制約農房抵押轉讓無法在更大范圍推廣的制度因素。我國現有的法律承認農房是農民的私人財產，農民對其房屋有完全所有權，包括占有、使用、收益和處分的權利，但《土地管理法》等規定農村宅基地所有權屬于集體，農村宅基地只能在集體經濟組織成員內部流轉，不得抵押。由于房地之間的特殊關系，事實上也就規定了不允許農房跨村買賣。《物權法》雖然規定宅基地屬于用益物權，但農民宅基地用益物權不包括收益權、處分權。即使是全國人大常委會授權開展農民住房財產權(含宅基地使用權)抵押試點的地區目前仍存在限制。如果金融機構接受農房抵押，則違背了“宅基地不得用于抵押”的禁止性規定，雙方當事人簽署的抵押合同就很有可能被司法機關認定為無效合同，其風險只能由金融機構承擔，如地方沒有相應的試點政策配套，金融機構大都不愿意涉足農村住房抵押貸款。農民宅基地用益物權缺失嚴重制約了農民財富的培育、積累、擴大，導致農民無法以自己的土地權利主動參與和分享工業化、城市化的利益，難以實現農民市民化，影響城鎮化的進程。因此，下一階段深化農村土地產權制度改革的方向應該在集體所有制框架內真正賦予農民的土地財產權利問題，把農村集體產權制度的效益充分激發出來[2]。改革的基本思路是堅持“還權賦能”，即從法律上建立權利主體完善的宅基地所有權和用益物權制度，在經濟上實現農民的土地權利收益[3]。

3.1　修改相關的法律法規，明確農民宅基地永久性的用益物權

我國宅基地使用權的主體具有身份的特定性，宅基地使用權初始取得具有無償性、福利性，宅基地的使用具有無期限性，相關法律對農民宅基地用益物權的規定具有限制性、權能具有不完整性。過去人們注重宅基地的社會性權利而忽視其財產性權利。在當前城鎮化背景下，農村宅基地制度與我國經濟發展和農民發展的需要已經嚴重脫節。因此，必須修改相關法律法規，加強宅基地管理立法體系建設。

3.1.1立法層次的角度針對當前我國改革試點地區主要依靠地方性法規與規章對宅基地用益物權進行保護，立法層次較低，試點工作始終游走在法律禁區邊緣，農房財產權改革難以深入推進的現實，應該盡快修訂《土地管理法》等，對宅基地制度作出更為全面的規定，從源頭上解決農房抵押、轉讓的法律障礙。要在總結各地試點經驗的基礎上，按照《土地管理法》規定的精神和原則，制定專門的《農村宅基地法》，詳細規定農村宅基地使用權的取得方式、內容、行使、消滅、流轉、法律責任，切實保障農民的利益。

3.1.2立法內容的角度針對宅基地用益物權權能的不完整性和城鄉居民住房財產權享有的差異性，要明確農民宅基地為永久性用益物權，以法定形式賦予農民對于宅基地的占有權、使用權、收益權、處置權，明確宅基地產權、流轉、收益分配和宅基地登記發證等問題[4]，賦予農民住房完整的財產權，從法律層面“還權賦能”，提高宅基地的市場價值。

3.1.3立法進程的角度針對當前改革試點地區和非試點地區根據“房地一體”和“房地分離”的不同思路，分別構建不同的住房有限抵押制度，形成雙軌制住房抵押模式的狀況，要認真總結改革試點實踐的經驗，最終按照“房地一體”的思路形成統一的農民住房抵押轉讓的法律法規[5]。

3.2　確權賦能，開展宅基地、農房的確權、登記、頒證

做好確權、登記、頒證工作，明確集體經濟組織的所有權和農民宅基地的使用權、農房所有權為永久性物權，是開展農房財產權制度改革的前提和基礎，有利于實現土地要素權利的市場配置功能，保護集體和農民分享土地收益。確權、登記、頒證工作要把握以下幾個關鍵點。

3.2.1確準宅基地的集體所有權宅基地歸農村集體經濟組織所有，農村集體經濟組織成員有權使用。但作為主體地位的集體經濟組織是“村”還是“組”[6]？誰有資格來享受宅基地產權？在實際操作中往往較模糊。這導致農村土地所有權主體虛位，權能弱化，村干部代行了部分所有權人權利，行政力量干預宅基地分配，造成土地資源分配不合理。開展農村土地和房屋等確權頒證，首先要同步推進農村集體經濟組織建設，改革農村集體資產產權，明確集體土地所有權的代表，確定具有享受宅基地使用權資格的集體經濟組織成員。

3.2.2確清宅基地使用權確認宅基地使用權人權利，賦予宅基地使用權人的法律效力是農房拆舊建新和流轉的重要依據。要根據《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》的規定，限制宅基地使用權登記人，除因地質災害防治、移民安置等集中遷建、繼承、歷史等3種原因外，只給本集體成員登記發證。要按照農戶住宅現狀確認宅基地使用權，其中人均若干面積作為批準撥用的宅基地，超出部分確定為其他集體建設用地，并明確相關的處理政策。

3.2.3確明農房所有權我國宅基地管理由于歷史原因存在較復雜的問題，因此必須堅持“房隨地走”“一戶一宅”“法定面積”的原則[7]，妥善處理歷史遺留問題，依法開展房屋確權登記頒證工作。要區分相關法律法規實施的時間節點對于老屋舊宅提出處理意見，依據實際情況，明確處理辦法，設計具體操作流程，確保房屋確權頒證質量，維護農民合法權益。

3.3　完善農房交易，建立規范、有序的農村宅基地流轉市場

在我國農村，農民對宅基地、房屋有很強的財產權利要求。限制宅基地使用權流轉阻礙了城鄉間要素的交流與發展，導致土地要素城鄉權益不對等，城鄉差距拉大，也造成宅基地資源的浪費。事實上，農村宅基地流轉(以房屋流轉為主要形式)一直存在，在城市郊區和發達地區宅基地的隱性交易較普遍，限制流轉的政策往往流于形式。在統籌城鄉發展的背景下，應將農村宅基地使用權納入市場體系，允許農房和宅基地合法有序流轉，保障農民的用益物權。

3.3.1制定農房和宅基地流轉管理辦法總結試點地區經驗，規范農房和宅基地流轉的條件，如明確農房出讓人須出具非唯一住房證明、不再申請宅基地承諾書，限制農房受讓人的購房數量，防止農民居無定所、引發社會風險，避免少數人投機囤房；明確將村集體對宅基地增值收益的確定或認可作為農房交易和宅基地流轉的前置程序；規定宅基地流轉方式，為流轉提供法律和政策依據。

3.3.2完善農村產權交易平臺在確權的基礎上，建立健全宅基地使用權和房屋權屬登記系統；推進地市級、縣(市、區)、鄉(鎮)農村產權交易服務平臺建設，探索農村產權交易市場在信息發布、組織交易、評估登記、抵押擔保、融資貸款等方面的功能，推動農民住房財產權公正、公平、規范流轉交易；大力發展農村產權價值評估、法律咨詢等中介組織，完善對農房及宅基地評估工作，為有效流轉提供服務。

3.3.3建立風險防控機制設立地方政府財政出資的農房抵押融資風險補償專項資金，作為承辦貸款金融機構的風險補償。組建農村資產經營管理公司，收購和處置抵押融資的不良資產，經評估后在農村產權交易市場公開處置，穩妥推進農房財產權的改革。

3.4　賦予農民宅基地收益權，建立宅基地增值收益分享機制

長久以來，由于宅基地用益物權的權能不完整，農民往往無法參與宅基地收益分配，如拆遷農房時一般只對農民的房屋給予補償，而對宅基地用益物權不予補償，農民不愿意交出自己的宅基地與房屋，導致“拆遷沖突”事件頻發；在土地性質轉變為建設用地時農民無法分享出讓收益和增值收益，一些地方實行的村莊整理、宅基地換房、農房集聚改造等政策不能得到農民廣泛的支持和理解。農民與地方政府之間就農村集體建設用地及其增值收益分配權所展開的微弱博弈，實際上反映了農民要求保障財產權和發展權的愿望。因此，要在防止外部資本侵占控制的前提下，賦予農民宅基地收益權，處理好各利益相關者之間的分配關系，建立合理的收益分配機制，使農民擁有真正的土地財產權利并獲得民生改善的持久動力。首先，建立健全農村宅基地置換的補償機制，對因征地讓出的宅基地，不僅要按市場價格補償農民的房屋損失，還應按照市場方式補償農民的宅基地權益損失。其次，明確宅基地流轉收益分配的基本原則。宅基地所有權歸集體，宅基地使用權歸農戶，收益分配應當保護集體和農戶利益，政府則主要通過稅收的形式來獲取收益。當宅基地在集體內部進行流轉時，因所有權仍屬于集體，其產生的收益歸農戶所有；當宅基地所有權發生轉移時，其產生的收益歸集體和農戶共有，農戶作為實際使用權人，應占收益分配的主要部分。最后，在城市化進程中，農村宅基地和村莊整理后的土地屬于集體所有，農村集體和農戶應分享置換后所節約的宅基地及其產生的增值收益[8]，參與工業化、城市化帶來的紅利分配，形成政府、開發商和集體、農戶相對均衡的利益格局。甚至可以借鑒四川省成都市等地的經驗，賦予集體或農民自主開發的權力[9]，以保障農村農民的利益。當然，政府要通過地產稅、物業稅等把一部分土地增值收益用于城鄉基礎設施建設或轉移到農區，在城鄉之間形成合理的土地收益分配機制。

3.5　建立宅基地有償退出制度，推進農民市民化

從歷史角度來看，無論是土地改革時期農民獲得的土地所有權，還是土地集體所有權前提下農民獲得的宅基地使用權，是基于農戶身份以福利分配方式無償獲得的，容易產生超占、多占和閑置的現象，造成土地資源的浪費[10]。農民將宅基地交還給集體時無法取得與按照土地價值相對應的補償，不適應農民進城安家落戶對資金的迫切需要，與城鎮化、農民市民化的進程脫節。因此，必須改革宅基地使用制度，盡快建立宅基地退出補償機制。

3.5.1探索建立有償使用與無償使用相結合的、差別化的宅對符合“一戶一宅”規定的本集體組織成員的宅基地制度基地仍然采取無償永久使用制度。對因歷史原因形成的超標準占用宅基地、一戶多宅等情況，應實行有償使用制度；對長期閑置的農村宅基地，超過規定的無償使用期限的應征收土地閑置費用。

3.5.2建立宅基地有償退出制度政府、村集體經濟組織應采取鼓勵政策，按照依法、自愿、有償的原則，支持進城落戶農民在本集體經濟組織內部退出或者轉讓宅基地。包括建立房屋補償與宅基地補貼機制，通過給予貨幣補貼、購買城鎮住房優惠以及就業保障和社會保障等促進條件成熟的農民退出宅基地；推進農村集體資產股份制改革，對放棄宅基地的農村集體經濟成員保留其土地的承包經營權、集體經濟收益權；探索建立宅基地指標“地隨人走”模式，對采用土地置換方式遷移的農民，可以保留其原有宅基地復墾后的指標并獲取流轉收益；對于購買城鎮住宅的農民，可以將騰出來的宅基地折算為建設用地指標或貨幣進行激勵及補償。

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