淺談祁連山肅南段草原生態環境保護工作

文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣草原工作站）

顧永超（蘭州大學草地農業科技學院）

甘肅省張掖市肅南裕固族自治縣，是祁連山這座“母親山”的主要守護者，全縣75%的轄區面積處于祁連山國家級自然保護區內，是河西五市乃至內蒙古西部地區的“生命線”和“綠色水庫”。

一、祁連山國家級自然保護區肅南段草原生態環境保護的成效

鑒于祁連山草原生態環境特殊的戰略地位，多年來，肅南縣始終堅持把守護祁連山草原生態安全屏障作為立縣之本，大力調整產業結構，積極發展生態經濟，有效落實保護治理措施，促進了林草植被恢復和生態環境修復，為河西地區乃至內蒙古西部經濟社會可持續發展提供了有力支撐，做出了巨大貢獻。

一是樹立草原生態優先的綠色發展理念。立足肅南所處的區位和經濟社會發展實際，確立“生態立縣”的戰略定位，先后制定出臺了《草原管理條例》《草原管理條例實施細則》《草原防火條例》《礦產資源管理條例》等法規，編制了《生態文明示范縣建設規劃》，將生態文明建設納入“十三五”規劃綱要，提出建設“綠色肅南”的目標，從筑牢草原生態安全屏障、探索建立草原生態補償機制、加強草原生態環境綜合治理等方面發力，打造山清水秀、天藍地綠的美麗草原家園。同時，在全縣深入開展草原生態文明理念教育和生態文明創建活動，積極爭創全國生態文明示范縣，綠水青山就是金山銀山的理念深入人心。

二是積極爭取國家對草原生態保護的政策支持。總投資79.9億元的《祁連山水源涵養區生態環境保護與綜合治理規劃》（以下簡稱《規劃》）已經國務院批準，山水林田湖草生態治理工程規劃也已編制完成。積極爭取生態保護項目資金10多億元，實施黑河流域綜合治理、退牧還草、草原補獎政策等草原生態環境保護項目10多項，累計完成退牧還草和草原補獎面積1956萬畝；其中：禁牧684萬畝，休牧770萬畝，劃區輪牧130萬畝，清除草原毒草、補播改良372萬畝，100%的冬春草場和70%的夏秋草場完成了圍欄封育，減畜29萬個羊單位，禁牧區牧草平均高度從2011年的9.11厘米提高到2016年的14.9厘米，平均蓋度從2011年的73.71%提高到2016年的80.14%，畝產草量從82.01千克提高到103.35千克，提高了20.6%，草群優質叢生牧草比例上升到58%以上。減輕了天然草原放牧壓力、促使天然草原休養生息，生物多樣性得到恢復，水源涵養功能明顯增強，牧民觀察到的野生動物的增加、草群密度的加大，部分夏季牧場斷流多年河流出現流水現象等，這些都是草原生態環境明顯改善的體現。

三是通過移民搬遷減少草原生態環境的人為影響。先后投資6億多元，實施農牧民集中定居和牧民異地搬遷工程，引導祁連山生態保護核心區、緩沖區的農牧民下山定居。建成牧民定居點18處，對祁連山生態核心區的4000多戶1萬多農牧民進行了易地搬遷和集中定居，農牧民集中定居率達到80%以上，不僅大大改善了牧民生活環境，而且減輕了草原生態承載壓力。

四是全力推動傳統產業轉型升級。堅持走生態建設產業化、產業發展生態化的發展路子，加快轉變經濟發展方式，重點培育扶持對生態環境影響較小的特色優勢產業。

綠色畜牧業方面，通過建設綠色有機畜產品生產基地、推行集約化養殖模式，使全縣舍飼半舍飼養殖率達到70%以上，有效減輕了人畜對草原的生態壓力。同時，全面落實草原生態保護補獎政策，從天然草原退出牲畜11.23萬個羊單位，草地生態環境得到有效治理和保護。

生態工業方面，先后規劃建設了四個園區，其中祁青工業園區被確定為“全省新型工業化產業示范基地”和“全省循環經濟示范園區”，祁連玉文化產業園被確定為國家文化產業示范基地，列入甘肅省華夏文明傳承創新區20個重點建設項目之一。選礦企業尾水全部實現循環利用。

特色旅游文化產業方面，把發展全域旅游作為貫徹“五大發展理念”的綜合載體和供給側結構性改革的重要抓手，建成4A級旅游景區7個，是全省4A級旅游景區最多的縣份，被確定為首批262個“國家全域旅游示范區”創建單位之一。開發生態觀光、游牧文化、民族風情為主的體驗型旅游業態和登山探險、滑雪漂流、賽馬賽車等為主的特色旅游項目，帶動3000多農牧民群眾就業，年接待游客400萬人，旅游業增加值占生產總值比重超過5%。

二、存在問題

一是草原牧區牧民群眾轉產就業難度較大。目前，肅南縣仍有6000多戶2.4萬名農牧民生活在祁連山自然保護區內。這些牧民祖祖輩輩從事畜牧業生產，增收致富技能單一，對草原的依賴性大，自主搬遷轉產就業的愿望不強烈。一方面，把這部分群眾從保護區內搬遷出來需要大量的資金投入；另一方面，搬遷后如果產業培育接續不上將難以保障他們的基本生活。

二是草原牧區生態環境保護治理投入不足。近年來，國家加大了祁連山草原生態環境保護投入力度，但由于歷史欠賬多、補助標準低等原因，現有的資金投入遠遠無法滿足祁連山草原生態保護的實際需要。而肅南縣將地方財政收入的近六分之一都用于生態保護，地方可用財力有限，致使草原生態環境管護和治理投入不足，生態環境局部好轉、整體惡化趨勢仍在進一步加劇。

三是草原生態管護任務十分繁重。保護區范圍內天然草原面積2678萬畝，牧區經濟社會發展與保護草原生態環境矛盾突出，特別是牧民減畜、減收與保護草原生態環境矛盾突出、難度大。全縣設立縣鄉草原監理機構8個，有20名草原監管執法人員和204名村級草原管護員，人均管護面積達到134萬畝，遠遠高于林業人均5000～10000畝的管護標準。由于管護面積大、縣級財力有限，草原生態管護投入和管護人員不足的問題比較突出。

四是生態補償機制不健全。肅南縣為保護祁連山草原生態環境投入了大量的人力、物力、財力，并壓縮牲畜規模、控制資源開發，農牧民增收和地方經濟發展受到一定影響。但目前除了草原生態保護補助獎勵政策落實以外，天然林管護補償、水資源補償、礦產資源開發補償等補償政策和流域、濕地、荒漠等生態補償修復機制尚未建立起來，保護與發展的矛盾日益突出。

三、幾點建議

1.建議盡快啟動祁連山水源涵養林生態環境保護與綜合治理規劃。《規劃》已于2011年4月完成總體規劃編制，納入國家“十二五”規劃內容，2012年11正式獲得國務院批準，總投資79.9億元，其中甘肅省45.3億元，張掖市18.4億元，肅南縣11億元。但至今工程年度投資計劃尚未下達，具體建設任務、目標也不明確，從而影響了工程項目的推進。建議盡快啟動實施該項目，通過林地、草地、濕地保護與建設、水土保持、冰川環境保護、生物多樣性保護工程及科技支撐體系建設等一批重大生態恢復與綜合治理工程措施，對祁連山生態環境實行搶救性保護，切實加強祁連山生態環境保護與建設。

2.建議將肅南縣列為國家生態補償試點示范縣落實生態補償機制。國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》明確提出要建立和完善重點生態區域補償機制。建議將肅南縣列為祁連山生態補償試驗區試點示范縣，探索建立生態補償機制，對生態功能區水、森林、草原、濕地等生態系統和基礎設施、礦產資源、農牧民收入等機會成本進行補償，通過對保護區域政府的經濟補償，健全完善科學合理的生態保護成本分擔機制，為綜合治理和生態環境恢復積累資金，激勵上游區域政府進一步加強生態環境資源的保護，促進環境資源的合理利用；通過對保護區域群眾的經濟補償，改善上游區域群眾的生產、生活條件，調動其保護生態資源的自覺性和積極性；進而實現協調發展、共同富裕。

3.建議國家通過實施重大生態治理項目促進祁連山生態治理。祁連山素有“萬寶山”之稱，蘊藏鎢鉬鐵銅煤鉛鋅等多種礦產資源，是甘肅省黑色有色金屬礦產的富集區。由于歷史原因，20世紀70～80年代祁連山礦產資源開發高峰期時，僅肅南縣境內的祁連山中就分布著大小礦點368個，無序粗放式的開采引發了諸多生態環境問題。進入21世紀，通過整頓關閉、關井壓產、關小扶大、資源整合、兼并重組等過硬措施，80%的礦山已經關閉，但也客觀存在采空區治理、廢棄礦山、無主尾礦庫等諸多遺留問題。近年來，肅南縣投入大量資金，對關停的礦山環境進行恢復治理，促進礦山復綠。由于計劃經濟時期遺留或責任人滅失的礦山地質環境歷史遺留問題多，治理難度大，資金投入大，僅靠肅南縣自身投入捉襟見肘、難以為繼。2016年，編制上報了山水林田湖生態修復工程，規劃投資67億元，對境內需恢復治理的無主礦山、尾礦庫和地質災害點進行全面恢復治理。建議國家在山水林田湖生態修復、礦山環境恢復治理、地質災害治理等重大生態工程項目和資金上對肅南縣給予傾斜支持。

4.建議支持肅南發展綠色產業推動經濟轉型，促進生態環境保護。為加快推進農牧民轉產就業、集中定居，通過舍飼養殖轉變發展方式，肅南縣在祁連山外圍地帶規劃建設飼草料基地約20萬畝，規劃建設18個定居點，但一方面定居點供水、供暖、污水、垃圾處理等配套基礎設施尚不完善；另一方面，因沒有黑河生態用水初始分配權，飼草料基地建設項目難以落地實施。建議對農牧民定居區基礎設施建設給予傾斜支持，加強生態旅游業、生態畜牧業、循環經濟和新興產業的政策扶持，尤其是在黑河初始水權分配上考慮肅南縣生態用水指標，支持飼草料基地建設，促進農牧民轉產就業，減輕天然草原生態壓力，從產業發展上減少對自然環境的干擾破壞。